国土空间规划中的城市保护策略研究

刘芳明

（梅州市城市规划设计院有限公司，广东梅州514021）

0 前言

城市保护与城市发展的长效性和持续性密切相关，在其保护内容中，不仅应重视生态环境保护，还应将历史文化视为城市的重要资源，进行全面保护。城市保护的最终目的是强化城市发展潜力，强化城市特色，促进城市多样化，完善城市空间和国土空间的整体布局，促进综合规划，实现综合治理。城市保护是对多样化资源的保护，也是为城市远期规划负责，为增强保护成效，应明确其保护实践中的缺陷，开展策略性保护。

1 概念分析

1.1 国土空间规划

国土空间规划为基于战略发展要求，由国家实施，或由地区政府实施的资源统筹行为，包括对空间资源的远期规划和整体性布局。进行国土空间规划，其直接目的在于优化国土空间管理，通过科学手段解决空间资源问题，最终目的是协调资源保护和国家发展的关系，维持二者平衡[1]。

1.2 城市保护

城市保护通常包括环境、生态、景观、特色和历史保护。在城市保护中，不仅需要对生态环境进行资源利用和规划，完善城市建筑整体布局，而且需要保护承载着城市历史的建筑符号或民俗特色等。

2 基于国土空间规划探讨城市保护策略的必要性

在国家空间发展中，以空间规划为指导和空间蓝图，促进其长效发展（见图1）。在进行建设开发活动或者资源保护活动时，必须以国土空间规划为依据进行。实施国土空间规划，是为对既往的发展行为做出科学评价，促进当代发展提速增效，并且作为未来发展的指引，完善国家建设。通过此规划，可避免因规划类型复杂、审批战线长、内容冲突以及地方规划策略不稳定实施的问题，对生态文明建设有指导意义，还可完善国家治理体系。以国土空间规划为指导和要求，开展城市保护工作，可使城市保护与国家宏观发展布局保持一致，促进城市长效发展。通过科学规划，可促进城市保护，使城市资源得到完善管理，节约资源，促进环境资产的长效发展[2]。

图1 国土空间规划

3 常见误区

城市保护并非新课题，但在实践中仍存在缺陷，易陷入保护误区。结合既往城市保护经验，分析常见误区，可促进后续城市保护策略优化。在保护认知方面，城市空间规划通常以空间布局为着力点，规划具有单一性，保护意识薄弱。在资源认知方面，部分实践工作中以生态污染治理为着眼点，而忽视了对文化资源、历史资源的关注，资源理解具有局限性。在保护策略方面，缺少全局观念，立足一城一地，前瞻意识不足，未体现城市保护的长效性。保护实践方面，规划策略整齐划一，缺少针对性，经常“抹杀”城市特色，多城市使用同一绿化方案、街道千篇一律，“批量化生产”，对城市历史缺少深刻认知与尊重，对城市特色的强调和凸显不足。生态文明方面，城市保护多强调资源保护，明确经济发展与生态具有相关性，但实际举措不全面，保护策略对经济发展过度倾斜。城市空间规划维度单一，污染治理力度虽令人欣慰，但就前期生态保护和生态资源的长久发展规划仍稍显欠缺。保护机制方面，虽多方助力，但因系统化不足，总体成效较弱，保护效果不佳，缺少与时俱进的体系式规划，对城市的认知滞后，定义不符合时代实情，缺少突破精神。

4 优化实施建议

4.1 尊重城市历史

历史文化是城市的重要资源，城市保护应将其作为重要考虑维度，空间规划时，强调城市的历史文明属性，通过实效性举措体现对城市历史的重视。罗马建成并非一日之功，一座城市的建立与发展需要时间和智慧的积淀，城市的历史文明即在其过程中凝聚形成。城市的历史文化是城市的文化标签，也是城市得以长效发展的文化资源。国土空间规划的编制和实施过程中，应加强对城市历史文化的保护，保护历史建筑，传承特色风俗。具有历史积淀的城市见证了文明的更迭与发展，承载着无数人民的集体记忆，尊重城市历史，在城市保护中加强历史保护，是对城市历史的尊重，更是对城市起源的尊重。“未来基于过去”，珍惜城市资源中的历史财富，是城市保护的第一步。

4.2 凸显城市特色

高质量的城市建设应兼具现代化和特色化，城市保护中，应立足城市历史，结合发展现状，展望长期发展预期，强调城市特色。城市特色受历史积淀影响，气候环境也是其构建因素，经过现代人文规划，进而形成区别于其他城市的城市特征。城市保护应对城市特色加以凸显，针对城市要素进行个性化规划，而应避免统一规划模式，对城市多样化造成消极影响。分析城市特色，应从自然、人工和历史三个维度进行分析，基于三种特色优势，促进城市保护。城市承载着重要的历史文明，是对社会经济发展脉络的侧面体现，在特色保护中，应促进城市景观连贯，重视地方特色，重视乡土建筑的保护，将历史街巷、特色文化要素加以科学保存，留存历史记忆，展现独有个性，激发城市居民和城市建设者的自豪感，促进其自觉投身于城市保护。应重视城市的文化风貌，保持文化结构的完整性，更优质地体现城市功能，保护和增强城市的文化价值。

4.3 重视生态文明

生态文明保护是时代对城市的客观要求，生态是城市、国家乃至社会发展的根基。在城市保护中，应强力建设生态文明。生态文明建设要求城市进行空间管理时，坚持绿色发展原则，在合理利用环境资源的同时，顾全发展全局，明确生态环境与社会、经济、文化发展的必然联系，谨慎对待环境，打造宜居城市。资源具有有限性，开发规划应提升科学性。面对环境，应谨慎规划，强调可持续性。在城市规划中将环保作为核心，促进生态文明，使环境与发展维持平衡状态，协调二者关系。当长期利益与短期利益发生冲突时，应果断舍后者而取前者，长效发展有限，避免“杀鸡取卵”式的发展模式。历史经验证明，建设生态文明，应先行保护，后行开发，并在开发中使保护并行。“先污染后治理”的城市发展模式已然不适应于时代，在新时期，我国已具备一定经济基础，无须以环境为代价发展经济，故而更应强调生态文明，将生态保护与发展作为城市保护的关键举措。

4.4 强调全局观念

城市保护应保持全局意识，宏观上看，城市保护应遵循国土空间规划的原则和规定，符合国家利益。就城市本身而言，实施保护策略时应进行城市全局规划，避免“分化治理”。城市构成要素具有有机性，城市保护应立足宏观，优化发展布局，分析环节间的影响，进行整体布局。在空间规划时，应重视生态整体性，明确城市生态、社会等环境的系统性，针对其复杂性，在保护时，强调整体性，对环境进行系统化修复，对环境问题进行综合性治理，促进良性循环，从细节起步，优化全局保护。

4.5 完善保护机制

“非典”和“新冠”对城市提出了考验，在两场疫情中，城市的优势和弊端进一步显露。城市面对危机时，有更迅速的反应机制，但因其在运转方面的高速性，疫情也更易传播蔓延。两场疫情应对成效是对城市运转能力的侧面反映，也对城市保护的全局概念提出了质疑。城市保护不应局限于地标式建筑保护或环境治理，而是应增强城市应急能力，促进保护机制发展完善。在进行国土空间规划制定未来战略时，应为城市保护提供更科学的发展战略，完善整体机制，制定实效性措施。在空间规划时，应基于时代视野，打破传统认知，重新审视城市问题，给予城市具有时代色彩的新定义，体现规划实践的最根本价值。在城市保护时，应避免经济利益主导，明确主旨。城市具有可塑性，此为其优势，但亦是其缺陷，可塑性强意味着有更广阔的规划空间和发展前景，但同时因城市具有有机性，局部措施可致全局变化，进行国土空间规划时，应考虑城市的全维度，不仅重视经济发展，推动社会发展，加强生态保护，还应强调文化保护[3]。

5 结论

综上所述，在基于国土空间规划进行城市规划布局时，应以城市保护为核心工作，坚持规划初心，明确规划目的，不仅应保护城市的自然生态，保护其社会经济，而且应将历史文化和城市特色作为关键资源，进行科学保护，优化规划策略，促进城市保护，加强生态文明与城市建设的前瞻性发展，促进环境公平，保证空间正义，增强经济活力，使城市更具韧性和发展潜力。