行政强制权在水行政执法中的完善运用

刘 冬 莫书娅 纪丁愈

四川水利职业技术学院，四川 成都 611830

一、水行政强制概述

（一）水行政强制是指水行政主体为实现行政目的（迫使履行行政罚义务的对象方履行义务或者处于维护社会秩序、保护公民人身健康、安全的需要），对相对人的财产、人身及自由等予以强制而采取的具体行政行为，包括水行政强制措施和水行政强制执行。

水行政强制措施的目的在于预防或制止危害行为或危险事态的发生、发展，防止证据毁损。

水行政强制执行的目的在于强制负有行政法义务的人履行义务或实现与履行义务相同的状态。行政强制执行必须有基础行为和执行行为两部分。

（二）它的存在有两种状态，一是前提条件基于水行政处罚等行政决定拒不履行，进而按照程序和规定所采取的一种行政强制执行行为。二是即时强制执行：在紧急防汛期，国家防汛指挥机构有权对特殊情况作出紧急处置。对河湖阻碍行洪的违法行为，直接下达强制执行通知或决定。

（三）两者的区别：共同点：行政强制措施与行政强制执行都属于行政强制，带有强制性。

不同点：（1）前提不同。（2）目的不同。（3）起因不同。（4）行政机关的行政强制措施权必须有单行法律的特别授权。

二、水事法律制度中关于水行政强制行为的运用

（一）《水法》规定：一是对河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑和违法建筑等“强制拆除”；二是在饮用水水源保护区内设置排污口的，“恢复原状”；三是对拒不缴纳、拖延缴纳或者拖欠水资源费的“加收滞纳金”等水行政强制执行方式。

（二）《水土保持法》规定：一是查封、扣押实施违法行为的工具及施工机械、设备，这是行政强制措施的方式；二是倾倒砂、石、土、矸石、尾矿、废渣或对生产建设项目和违规生产建设活动造成水土流失，实施间接强制执行的代履行方式；三是拒不缴纳水土保持补偿费的采取“加收滞纳金”的间接行政强制执行方式。

（三）《防洪法》规定：一是影响行洪的障碍物“强行清除”；二是围海造地、围湖造地、围垦河道的代为恢复原状和代履行；三是从事违法水事工程设施建设活动的，逾期不拆除的，强行拆除。都属于强制执行方式。

（四）《取水许可和水资源费征收管理条例》涉水行政法规中常使用有“拆除或封闭”、“强行清除”；《长江河道采砂管理条例》中的“扣押”“加收滞纳金”“拍卖”等水行政强制执行方式。

三、水行政强制措施运用中的弊端分析

（一）明确水行政强制实施主体权力来源

行政强制措施必须由法律、法规规定行政机关在法定职权范围内实施，即权力来源法定性。那么作为各级水行政主管部门的二级单位，权力来源为授权或委托。并且执法人员为各级水政监察队伍，具有临时性的特点，所以这违背行政强制法的规定，限制了法律的贯彻执行，无法保证强制权主体实施的权威性。

（二）水行政强制措施实施合法性的依据不充分

行政强制法中规定行政强制执行只能由法律规定。说明只有《水法》、《防洪法》等水事法律可以设置水行政强制执行。因为直接强制执行是直接对抗相对人的人身权和财产权，相对人抵触情绪大，所以国家法律强调慎用强制权。如果没有强有力的国家法律来支撑水行政强制措施，水行政执法相对于其他执法行为会更举步维艰。

（三）在水执法实践中，对查封、扣押的期限不统一

水行政执法人员在查处水事违法案件时，在立案调查阶段，为防止证据毁损，可以采用证据先行登记保存7天的规定。而行政强制措施的实施能有效制止水违法行为，防止证据的损毁，防止危险事态进一步扩大。其种类包括采取查封、扣押实施违法行为的工具及施工机械、设备等，时效采取30+30天的模式。所以在实际执法中，错误的认为查封、扣押的天数等同于办案期限，制度滥用必然给相对人带来利益损失，给水行政执法机关带来一定的法律风险。

（四）应该向谁申请，享有执行权的主体不明

法律规定水行政机关不具备水行政强制执行权，一律要申请人民法院强制执行。在实践中，由于受理主体是基层法院，基层法院的执行部门执行任务多且重，执行能力有限，许多水事案件时间周期长，直接导致了执法成本高、人民群众不理解等问题，从而影响了水行政执法目的实现。

（五）代履行的方式选择和费用征收额度存在问题

行政强制法规定代履行费用按照成本合理确定，规定不明确势必会加大水行政执法的难度和可执行性，如水事违法建筑采取代履行的方式，那么违法拆除是人工还是机械拆除，征收额度不明，应该事前还是事后执行。这些无疑都会造成执法过程的模糊性，降低了水行政强制执行的执法效率。

四、水行政强制权的完善措施

（一）规范水行政强制权力主体地位。由法律法规赋予各级水行政监察队伍独立行使行政强制权，而不仅仅是只有水行政处罚权，在考虑水政监察队伍能否被赋予实施水行政强制措施权力的基础上，建议将水行政强制措施执行机构列入国家行政系列。水政监察队伍权力来源于法律法规授权，缺乏立法赋予的高度自治权和权威性，突破授权机构的束缚，明确主体地位。

（二）水行政强制执行权申请主体责任划分明确。水行政强制执行权采取以人民法院执行为主，具有执行权的行政机关为辅的原则。司法力量的介入，起到了对执法工作监督和保证其严肃性的作用，但如何确权划责？这一条文对水行政强制执行主体规范造成较大影响。水行政强制权力实施主体权力法制化，赋权扩能，可以根据任务的难易，选择自行执行，减轻基层法院的执行负担，水行政机关的执行责任也是不可免除的，同时不断提高完善水行政执法队伍专业性，保障执行到位，提升水行政强制执行力。

（三）行政强制法中还规定尚未制定法律，但属于国家国务院行政管理事务的，行政法规可以设定。如果法规、规章规定的水行政强制执行的对象、条件、种类没有超过法律设定的范围，视为引用，没有自行另设，应该认定合法。反之，如果超过设定的范围，视为自我创设，效力就不合法了。如地方河道管理条例引用防洪法的规定，应当认定为合法行为。如果下位法和上位法相违背，可以遵循“谁制定、谁清理”原则。同时不得擅自扩大强制执行范围，这样违背了水行政行为管理比例原则，势必造成水行政机关败诉和赔偿的风险。

（四）证据先行登记保存作为调查取证的手段，具有一定的强制性。其存在必须依附于执法活动的调查环节，进一步规范先行登记保存制度的适用前提和规范性。还要注意：在执法实践中要注意先行登记保存的期限只有7日，超过期限即视为无效。对于当事人不予配合的情形，水行政执法机关应该及时下达调查通知书，登记保存的期限自调查通知书送达之日起中断，至当事人配合调查之日起重新计算。为了节省时间可以异地保存。区分证据和违法物品即为区分先行登记保存制度和关于财物的行政强制措施。通过规范强制措施提升执法效能。

（五）代履行的方式完善时间截点多采用事后征收为主，事前征收为辅的原则。如果当事人拒不支付代履行费用，可以参考拖欠水资源费的规定，责令其在规定时间内缴纳，并以代履行费用30%加处罚款，若当事人还是拒不缴纳，逾期不缴纳的，从滞纳之日起按日加收滞纳部分千分之二的滞纳金，或者多加处以30%代履行费用的罚款，一共处以代履行费用的60%。还可以通过法律授权给水行政机关相关权限，留置违法财物，督促自行缴纳，后续进一步将占有的财物依法拍卖抵扣代履行费用。制度规范，逐步提升水行政执行机关的威慑力，降低执法成本。