关于环境资源审判工作情况的调研报告

山东省滨州市中级人民法院调研组

随着生态文明建设的深入推进，环境资源审判已经成为新时代人民法院工作的重要组成部分。为进一步加强环境资源审判工作，推动环境资源专业化审判体系建设，大力发挥环境资源审判在保障生态文明建设中的重要作用，滨州中院专门组成了课题调研组，对全市法院环境资源审判体制和审判工作情况进行了专门调研，总结了全市法院在环境资源审判工作的探索情况，深入分析了遇到的困难和问题，对加强环境资源审判工作、特别是加快环境资源审判机制改革提出了具体设想。

一、滨州法院环境资源审判工作基本情况

滨州法院环境资源审判工作主要体现在案件审理、工作机制、队伍建设以及审判效果等方面。

（一）环境资源案件审理方面

2017年至今，依法审理涉及污染环境、乱砍滥伐、非法占用农用地等环境资源刑事案件116件，共有65件162人缴纳环境污染治理费64.91万元，缴纳环境损害费用59.31万元，缴纳罚金630.78万元。惠民法院对3件环境犯罪案件实施诉前禁止令。审结环境资源民事案件530件。审结涉及环境资源行政处罚行政案件39件，审查涉及环境资源的行政非诉执行案件521件。审结检察机关提起的环境污染刑事附带民事公益诉讼、刑事附带行政公益诉讼案件15件。

（二）环资案件工作机制方面

2019年10月制定出台了《关于加强环境资源审判工作，为推进富强滨州建设提供司法保障的意见》，提出4个方面16项具体措施。对重点工作进行梳理，起草了《全市法院环境资源审判机制综合改革方案》和《2020年全市法院环境资源审判工作要点》，细化工作措施。推动环境资源审判体制改革入选滨州“2020年重点改革事项”“滨州市改革创新三年行动计划”“市委全面依法治市委员会2020年工作要点”等重要工作规划。注重平衡协调地方经济发展与生态环境保护之间的关系，积极争取党委政府、相关部门的理解、支持，妥善审理相关案件。部分法院联合检察机关、环保执法、司法行政等部门召开座谈会，研究环境资源审判中遇到的问题，确保工作有序开展。加大司法公开力度，加强人民陪审员参审工作，提高庭审直播率，公开裁判文书。

（三）环境资源队伍建设方面

2019年，滨州中院依托研究室成立了环境资源专业审判团队，实行民事、刑事和行政案件“三合一”审理。第二次全省法院环境资源审判工作会议召开后，着眼于发挥推动改革、司法办案、理论研究的合力，启用已有的环境资源审判庭编制，与研究室合署办公，配齐了3名员额法官、3名法官助理和1名书记员。基层法院也陆续设立了环资审判团队，实现“三合一”或者“二合一”审理。全市8家基层法院环境资源审判团队中共有员额法官21人、法官助理19人、书记员22人。积极参加上级法院和法学会组织的法官沙龙和环境资源审判论坛，2019年以来参加中国行为法学会环境治理法治化论坛、长三角生态环境法治论坛等学术活动6次，认真学习前沿理论知识，探讨典型案例，提高自身审判能力。

（四）环境资源审判效果方面

环境资源审判的职能作用逐步发挥，有效发挥了依法保护生态环境的作用。无棣法院审理的许某某盗窃罪刑事附带民事公益诉讼案入选2018年全省法院环境资源审判十大典型案例；金岭公司等污染环境罪刑事附带民事公益诉讼案入选全省法院2019年度“优化营商环境、净化社会环境”十大典型案例。加强环保法治宣传，扩大环境资源审判的影响力。依托“国际环境日”等重要节点，通过“两微一端”对环资审判工作进行报道。召开环境资源审判专题新闻发布会，向社会专题发布环境资源审判情况，并公布5件具有广泛社会教育意义的典型案例，收到了良好社会效果。

（五）环境资源审判规则和裁判尺度方面

滨州中院环境资源案件归口审理以后，集中审理优势逐步显现，一方面，有条件进行裁判规则研究，准确把握环境资源审判规律，及时研究解决疑难问题，还正在承担最高法院应用法学研究所土地资源案件裁判规则撰写任务，提高了环境资源审判队伍的专业素养和审判能力。另一方面，可以统一裁判尺度。从判决生效的案件中选取了5件具有指导意义的典型案例，提取裁判指引，在全市法院环境资源审判工作会议上进行了通报，并下发学习，指导全市法院统一裁判尺度。

二、环境资源审判工作存在的困难和问题

当前，环境资源审判工作仍处于起步阶段，对照生态文明建设的新要求、人民群众的新期待和法律赋予的职责，还有很大差距。

（一）智力支持和人才储备有待加强

环境资源审判系领域审判，不但涉及刑事、民事、行政三大审判，而且涉及环境污染、生态保护、资源利用、野生动物保护等各个方面；不但内容广泛，而且专业性极强；不仅要求法律知识和司法经验的专门化，更需要生态环境科学领域的专业素养。环境资源审判实践中，在事实认定、损失鉴定、举证责任分配、公益诉讼起诉、修复性判决执行等众多方面均有很多问题需要深入研究。环境资源诉讼多为新类型案件，法官审理案件比较少，专业审判力量准备不足，积累的司法实践经验较少。在专业化审判智力支撑方面，环境资源智库建设还比较欠缺，法官培养、专家选任等方面还有很多工作要做。

（二）审判体系和联动机制有待完善

全市法院环境资源专门审判机构正在建设中，覆盖全市法院的生态环境资源审判体系尚未完全建立到位。在司法改革压缩机构的背景下，如何保证生态环境资源审判专业化发展是亟需解决的问题。人民法院需要与行政执法机关建立长效化的衔接沟通机制，现在还存在部门联动不够及时、信息渠道不够畅通、案件移送不够协调等问题。对于证据标准、事实认定、鉴定评估、案件定性等容易认识不一，各部门缺乏深入学习、互动交流。

（三）法律适用与配套措施有待完善

行政案件跨区域集中管辖与环境资源案件“三审合一”或“二审合一”会有冲突；环境资源审判三大诉讼模式独立运行，融合较为困难，与专业化发展不协调；责任承担方式尚无明确法律规定，适用勇气不足，环境行政案件一般不直接涉及修复内容，容易造成环境行政处罚与实际损害失衡，环境刑事案件中，因审理周期短，无法将生态修复效果纳入量刑考虑范围。生态环境案件修复判项的执行与传统案件的执行差异较大，评估、监管等标准缺失，执行阶段容易脱轨。有资质且权威的环境鉴定评估机构较为匮乏的问题。

（四）职能发挥和宣传引导有待提升

环境资源刑事、民事、行政、公益诉讼、生态损害赔偿诉讼案件不均衡，环境资源司法的综合作用发挥不充分。受理民事案件比较少，人民群众的生态环境司法解决意识不强，虽然该类纠纷较多，但群众多不愿、不知以司法途径解决，对举证、损失计算等问题存在畏难心理，怕得不到法院支持。野生动物保护等公益诉讼尚在起步阶段，政府提起生态损害赔偿诉讼刚刚起步，在大气、水、土壤污染治理方面的典型案例较少。宣传力度还不够，发布典型案例、新闻发布会等方式还没有充分运用好，创新宣传方式、加大宣传力度、整合宣传资源的空间还很大。

三、加强环境资源审判工作的思路和设想

环境资源审判工作作为生态文明建设的重要法治保障，是司法机关的法定职责和重要历史使命。为了更好地推动和促进环境资源审判工作深入开展，提出以下思路和设想。

（一）增强环境资源保护使命感

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视生态环境保护，提出了一系列关于生态环境保护的新理念、新思想、新战略。党的十九大报告第一次提出将“美丽”作为社会主义现代化建设的重要目标，创造性地提出了“美丽中国”概念。在新的探索中，逐步形成了系统的习近平生态文明思想。2020年以来，习近平总书记先后在浙江、陕西、山西考察调研，都高度重视生态环境保护工作，重访“两山理论”发源地安吉余村，调研西溪国家湿地公园，考察秦岭生态修复，了解汾河综合治理情况。美丽中国、绿色发展始终是习近平总书记和党中央治国理政的重要方面。人民法院在环境资源审判工作中，应当坚持以学习习近平生态文明思想为指导，坚持以人民为中心的发展思想，推动实现人与自然和谐共生的美丽愿景，切实承担起推进环境法律落实的重要职责。坚决贯彻新时代绿色发展的理念原则，依靠法治方式、司法程序，积极推动生态环境保护和地方经济发展共同进步。牢固树立保护优先、维护权益、注重预防、修复为主、公众参与的现代环境司法理念，从人民群众最关心的大气、水、土壤等环境污染案件入手开展工作，紧密结合环境资源保护的司法需求，牢固树立严格依法保护、协同推进保护、注重预防修复、统筹考量法律责任、引导公众积极参与等原则，努力提高人民群众获得感、幸福感、安全感。2019年9月，习近平总书记在郑州提出黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略。滨州市位于黄河流域下游、黄河三角洲腹地，沿海地域辽阔，是黄河流域生态保护和渤海生态环境保护的关键叠加地带，辖区内有滨州贝壳堤岛与湿地国家级自然保护区，无棣马谷山地质遗迹省级自然保护区，审判工作对于落实习近平总书记提出的黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略具有重要意义。环境资源审判工作应当自觉融入黄河三角洲高效生态经济区、山东半岛蓝色经济区国家战略，黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略，加强对国家级、省级自然保护区和重点水源地保护，密切关注沿海生态保护，服务重点区域生态环境保护。

（二）推进环境资源审判专业化建设

生态环境案件具有公益性、专业性、复合性、恢复性特点，生态环境司法的专业化发展是一大趋势。最高人民法院在环境资源审判工作中一直强调以专门化为总抓手，具体提出了“五个专门化”的要求，即：机构专门化、机制专门化、规则专门化、理论专门化、队伍专门化。任何工作都依赖于统一的、有效运行的组织机构，机构专门化也是实现其他专门化的基础，而从环境资源审判来看，集中审理模式是审判工作有效运行的重要保障。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于构建现代环境治理体系的指导意见》明确要求：“在高级人民法院和具备条件的中基层人民法院调整设立专门的环境审判机构。”在实践中，环境资源民事、刑事、行政案件分散在各个审判庭，只是作为普通案件进行处理，没有从环境资源保护的高度、运用环境资源审判专业思维进行审理，影响了审理效果，应当加强环境资源审判体制改革，建设符合环境资源保护需求的新时代专业化环境资源审判体系。健全完善环境资源专门审判组织是当务之急，中级法院一级一般具备设立环境资源审判庭的条件，应当积极推进建立专门的审判机构。基层法院内设机构改革已经普遍完成，内设机构数量也按照中央要求严格进行了限定，在现行条件下，大部分基层法院不具备短时间内设立专门环境资源审判庭的条件，但是根据现在的实际情况，建立专门的环境资源审判团队是既能落实中央要求又符合基层实际的最佳途径。基层法院应当尽快全部实现一个人民法庭或者业务庭集中管辖辖区内全部环境资源民事案件，并加挂环境资源审判庭或环境资源审判法庭的牌子。同时，环境资源案件多发于自然保护区、风景名胜区、矿区、饮用水源地、河流、森林公园以及化工园区等重点生态区域，审判工作应当充分关注以上重点区域，设立巡回法庭或法官工作室，就地受理、调解、审理案件，并对相关环境资源保护问题进行指导。从审理机制上，人民法院应当对刑事、民事、行政三大类案件中的所有环境资源案件集中审理，全部落实“三合一”审理模式。从审理规则上，环境资源审判作为领域审判，审判程序、规则都具有不同于传统案件的极大特殊性。应当注重从主体资格、管辖法院、举证责任分配、责任承担方式等方面进行探索，进而制定专门的诉讼程序法，使“三审合一”以及立案、审判、执行真正融合贯通。在价值导向方面，要坚定个案处理与区域流域整体治理相协调观念。在涉及黄河、小清河保护环境案件跨区域集中管辖方面，应充分考虑生态环境自然属性和功能特点，在遇到管辖冲突时，应遵循有利于环境司法保护的原则，优先适用指定管辖。对环境资源案件刑民关系，传统环境侵权诉讼、环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的关系，要进行精细化区分和排序，形成严谨有序的环境诉讼进阶体系。赋予生态修复在量刑方面的独立价值，在污染环境罪中建构统一的量刑规范，可探索分阶段、分层次的量刑程序化改造，协调用好罚金刑和资格刑。加强环境资源审判与环境资源案件执行的衔接贯通，判项中类似于普通民事执行案件仍由民事法官处理，判项中具有生态修复作用的部分由环境资源审判法官参与乃至主导。目前鉴定机构尚难以发挥助力法官的重要作用，应探索完善专家陪审、专家辅助制度。当事人直接修复的情况下，应建立由专业机构修复前出具修复方案、当事人质证修复方案、修复效果由专业机构评估、当事人异议法院裁决、修复效果与刑罚变更相协调等制度。

（三）发挥环境资源审判职能作用

任何国家法院系统的职责都是完成国家和宪法赋予的司法审判职能，审判工作的职能作用发挥如何是衡量人民法院工作好坏和判断人民法院社会贡献的最重要标准。环境资源审判肩负着保护生态环境和自然资源的重要职责，环境资源审判体制改革的成果最终还是要体现在审判职能的发挥上。环境资源审判应当在加强专业化体制建设的基础上，一方面发挥环境治理功能，一方面发挥环境权利保护功能，相互统一促进。要加大对涉及环境资源保护刑事案件的审判力度，依法严惩污染环境、破坏资源犯罪，依法严惩污染环境、乱砍滥伐、滥捕野生动物、非法占用农用地、制污排污、擅自进口固体废物等犯罪行为。妥善审理与土地、林场、渔业、水、电、气、热力以及海洋等环境资源保护相关的物权、合同和侵权案件，将保护生态环境和自然资源作为裁判的重要因素予以综合考量。依法审理环境资源行政案件，加强对行政机关不履行环保职责案件的审理，督促行政机关依法履职。注重生态环境修复。深刻认识生态损害修复在环境资源审判中的重要地位，以规范化和标准化发挥生态损害修复的功能作用。统一生态修复的内涵和外延，合理区分生态修复费用、环境功能损失和因为环境损害所支出的必要合理费用。在生态修复上采取严格的态度，追求赔偿的有效性和全面性，避免认定宽松化和修复形式化。在实践中加大禁止令制度的应用力度，对符合条件的积极运用多种方式让侵权者承担修复责任，提高修复实际效果，避免一判了之、一罚了之、结案了之。探索在黄河滨州段建立沿黄生态环境修复基地，实现“惩治、教育、修复”一体化建设。大力推进环境资源公益诉讼。加大对环境公益诉讼原告的司法支持力度，在加大执行力度充实公益诉讼基金的同时，积极协调环境公益诉讼基金使用，支付原告部分诉讼费用、鉴定费用，助力提高原告积极性，形成共同推进环境公益诉讼的良好社会氛围。依法支持检察公益诉讼制度的贯彻落实，建立健全环境检察公益诉讼审判机制，不断完善审理程序和裁判规则。妥善审理生态环境损害赔偿案件。依法受理审理政府或者指定的职能部门作为原告提起的生态环境损害赔偿诉讼案件，确保生态环境损害赔偿制度在绿色发展中发挥实效。通过司法确认程序发挥诉前磋商的积极作用，构建生态环境损害赔偿诉讼和环境公益诉讼的衔接机制。

（四）构建环境资源保护工作多元共治格局

环境资源审判工作，特别是环境资源公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼需要多部门密切配合才能完成，所以应当积极探索构建人民法院、生态环境执法部门、司法行政部门、河务水利部门、公安检察机关共同组成的多元联动工作机制，出台相关文件，建立案件移送、联席会议、信息通报等制度，构建各职能部门信息共享平台，实现环境司法与行政处罚的诉罚衔接、环境民事案件与公益诉讼的诉调衔接以及生态损害赔偿诉讼案件的诉商衔接，努力做到相互配合、相互监督、相互弥补，避免因为衔接上的漏洞使违法行为逃避应有的惩罚。采用司法建议方式，及时将通过案件审判发现的管理遗漏、行政程序等问题进行梳理，发送给生态环境执法部门、司法行政部门、河务水利部门、公安机关等部门，建议有关机关改进行政执法方式、完善执法程序，避免纠纷发生，形成保护环境资源的强大合力。推动构建环境资源纠纷多元化解机制建设。充分运用两个“一站式”建设成果，完善行政调解、人民调解等多元化纠纷解决机制，加强诉讼与非诉纠纷解决机制之间的相互衔接，加强司法确认工作，推动形成环境资源纠纷多元化解新格局，促进习近平总书记提出的“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”要求落地见效。充分关注司法鉴定工作，针对环境资源案件鉴定难点，积极推动鉴定、评估机构建设，畅通联络机制，争取更多案件顺利完成鉴定评估程序。

（五）加强环境资源审判队伍建设

环境资源审判作为人民法院当前的前沿任务，专业审判人才的培养和专业审判队伍的组建尤其重要。在成立专门审判机构后，应当着重加强环资审判人才建设，培养形成正规化、专业化、职业化的环境资源审判队伍，确保调的进、留得住。运用引进来和走出去相结合的方式，加强环境资源审判专业培训，抓好三大诉讼法和《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等环境资源相关法律法规的学习。我国环境法律是以要素为重心的环境法律规范，对体系整体整合有所忽略，条文重复较多，空白短板也较多，价值融贯性缺失，因此更应当加强环境资源司法实务和理论研究合作，促进司法实务和理论研究紧密衔接。应建立环境资源司法保护智库，邀请环境资源保护相关专业技术领域的领军人物和学术带头人，成立环境资源审判咨询专家库和专业陪审员资源库，为环境资源案件审理提供专业技术支持，着力解决环境资源审判中面临的技术认定难问题，推动环境资源审判专业化发展。围绕沿黄生态保护、海岸带生态保护等开展司法调研，有针对性地提出环境司法保障措施。积极申报和参加上级法院和法学会发布的有关环境资源司法保护的重大调研课题，加强环境资源审判工作理论研究，为环境资源审判提供理论支撑。

（六）提升环境资源审判社会影响力

环境资源审判案件数量有限，但应当达到效果最大化。相对于其他审判，环境资源审判工作案件不一定很多，但重要的是一定要举一反三，让有限的案例发挥最大的社会效应，通过案件审判达到提升全社会环境资源保护意识的目的。一方面应当积极让人民群众参与进来，能够亲身感受环境资源审判工作，针对人民群众广泛关注环境资源案件的特殊情况，综合运用人民陪审、代表旁听、庭审直播、文书公开等方式加大司法公开力度，依法及时向社会公开生态环境资源审判信息，引导人民群众和代表委员积极参与、见证审判过程，接受公众监督，争取人民群众关注、支持环境资源审判工作，努力营造生态环境资源司法保护的良好氛围。另一方面，建立生态环境资源司法保护常态化宣传机制，典型案例宣传和审判工作宣传并重，以“6·5”国际环境日等重要节点为契机，利用各种传播媒介开展相关法律法规和典型案例的宣传，推动生态环境法治宣传进社区、进农村、进企业、进学校，教育引导公众关注生态环境问题，增强生态文明意识和生态法治意识，提高保护生态环境的自觉性。注重运用现代宣传渠道，创新宣传方式，提高环境资源审判针对性，不断提升宣传的传播力、引导力、影响力、公信力，为全社会环境资源保护提供不竭动力。

结 语

环境资源审判工作起步虽晚，但步伐较快。当前环境资源审判体制改革和审判工作在司法实践中存在各种各样的问题，只要坚定目标方向，坚持问题导向，就一定能够切实解决。最重要的是及时、全面建立环境资源专业化审判体系，同时推动案件审判、案例宣传等工作，推动环境资源审判工作不断向前发展，充分发挥人民法院在美丽中国建设中的职能作用。