垃圾焚烧发电PPP项目风险管理研究

摘 要：随着国内城镇化水平的提高，“垃圾围城”所带来的环境污染问题日益严重，垃圾焚烧发电处理方法具有垃圾减量化和资源再利用的优势，广泛应用于垃圾无害化处理领域。在《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》等一系列政策的引导下，垃圾焚烧PPP项目得到大力发展。垃圾焚烧发电PPP项目在较长的经营时间内，容易受到各种因素的影响，产生不同的项目風险。如果对垃圾焚烧PPP项目的风险缺乏严格的管控，不仅会给项目本身造成巨大的损失，还会给社会带来不良的影响。如何有效地对项目风险因素进行识别、评估和管理，更好地促进垃圾焚烧发电PPP项目的发展，成为亟待解决的问题。文章以益阳市城市生活垃圾焚烧发电PPP项目为研究对象，采用层次分析法和模糊综合评估方法相结合的方式，对益阳市城市生活垃圾焚烧发电PPP项目的风险进行识别和评估，合理地构建了垃圾焚烧发电PPP项目的风险指标体系，得出风险评估的最终结果。并根据得出的风险评估结果，结合益阳市城市生活垃圾焚烧发电PPP项目实际情况，提出风险管理的具体方法，不仅丰富了对垃圾焚烧发电PPP项目风险管理的研究，也有利于PPP项目在垃圾焚烧发电领域的推广和应用。

关键词：PPP模式;垃圾焚烧发电项目;风险管理

一、 垃圾焚烧发电PPP项目的风险识别

（一）风险识别的主要方法

风险识别是指风险主体通过搜集大量资料，根据科学的方法和以往经验对现有环境进行理性判断，识别项目面临的风险的过程。在此基础上，采用一种或多种风险识别方法，深入识别与该项目相关的风险起因以及风险特点，对风险因素进行动态管理。风险管理的首要步骤即为风险识别，对各类风险进行有效管理的前提是对垃圾焚烧发电PPP项目的各种风险进行准确的识别。通常，学者们使用较多的风险识别方法包括：德尔菲法、头脑风暴法、因果分析法、案例研究法和故障树法。

1. 德尔菲法

指通过信函来征求各行业的专家对相关问题的意见和看法，决策者对每次收回的专家看法进行总结和整理，把所得结果作为资料再次发放给各位专家，经过几轮的反复操作，专家们的意见逐渐集中，最后得出一致意见，整个过程采用匿名的方式。德尔菲法具有匿名性、价值性和统计性的特点。

2. 头脑风暴法

由“风暴式思考之父”A.F.奥斯本提出，该方法通过专家们的自由联想和相互交流产生新的智慧火花，使专家们的讨论不断集中和精化。头脑风暴法更强调集体思维，旨在创造一种自由、打破常规的思考模式，激发创造性思维，产生新观念。

3. 因果分析法

又称“鱼骨分析法”，是一种发现问题根本原因的分析方法，主要根据以下步骤进行展开：首先针对问题点，选择分析层次;按照头脑风暴分别对各层次找出所有可能原因;将找出的各种要素进行归纳整理，明确其从属关系;分析选择重要因素;最后检查各个要素。

4. 案例分析法

指以特定的项目案例为依据，对特定项目进行风险识别和评估，根据风险的不同特点，从实际案例出发提出合理的风险管理措施。迄今为止，有诸多学者采用此方法进行风险管理的研究，如学者龚是滔等人采用多案例研究的方法对垃圾焚烧发电PPP项目的关键风险进行研究，选取了14个具有代表性的垃圾焚烧发电项目，识别出12项关键风险因素，对部分风险产生的原因和风险因素之间的关联进行了合理的解释，并不同风险主体的角度提出具体的风险管理策略，这些风险主体包括政府、项目公司和公众;学者宋金波等在对垃圾焚烧发电BOT项目的关键风险研究中，选取了国内东部区域、中部区域、西部区域中具有代表性的15座城市案例进行研究，并归纳整理出国内垃圾焚烧发电BOT项目的8项关键风险，进一步分析风险的产生原因以及相应的风险应对方法。案例分析法作为一种定性分析方法，可以针对某一具体案例的风险因素进行深度分析，为相同条件的项目提供借鉴。但是该方法无法有效量化各个风险的重要程度，为有效解决这类问题，需要借助风险量化工具。

二、 风险识别方法的选择需要根据项目具体情况进行综合考量

垃圾焚烧发电PPP项目具有以下特点：

（一）周期性长

合作周期长是PPP项目的典型特征，垃圾焚烧发电PPP项目合作期限均在25年以上，且合作期限为30年的项目占98%。

（二）多种风险并存

PPP项目包括招投标、建设、运营和移交四个阶段，这四个阶段代表着双方合作伙伴关系的建立、维持和结束，每一个阶段面临的风险并不唯一，如在建设和运营阶段，可能同时存在不可抗力风险、各方参与的信用风险和运营风险等，所以对每一阶段的风险识别尤为重要。

（三）投资规模大

大多数的投资具有不可交易性和不可逆转性。项目主体对项目的成本、收益和风险进行理性评估之后，做出最终决策。

（四）项目风险的复杂性

由于垃圾焚烧发电PPP项目的参与主体不唯一、组织结构复杂、融资渠道多样，造成此类项目风险更具有复杂性。

（五）阶段性

PPP项目的全生命周期涵盖了招标投标阶段、建设阶段、运营阶段和移交阶段，不同阶段存在不同的关键风险因素，因此具有阶段性。

自2017年7月政府出台《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》的政策后，截至2018年8月，国内入库的生活垃圾焚烧发电项目共85个，但落地率仅为58.82%。可以看出，虽然国内垃圾焚烧发电PPP项目起步较晚，但是发展较为迅速，同时垃圾焚烧发电PPP项目的推广还存在很多问题。因此，需要对代表性案例进行深度剖析，识别在代表性项目中面临的关键风险因素，针对普遍的风险因素提出合理建议为垃圾焚烧发电PPP项目的风险管理提供参考和借鉴。

案例选择主要从以下几个方面综合考虑：第一，由于探讨的是垃圾焚烧发电PPP项目的风险管理问题，选择的案例以PPP模式进行垃圾焚烧发电项目的建设，涉及多方參与主体，且有一定的代表性和借鉴意义。第二，该案例涉及的风险因素应是复杂多样的，项目在建设或运营过程中出现一些风险事件，并对该项目带来严重后果。这些风险因素既需要包括案例背景相似时可能存在的风险因素，也要有案例背景不同时面临的风险，同时，风险因素的数量需要达到四个及以上才更具有说服力。第三，所选择的项目在时间跨度和地域分布上均具有代表性，有效保证项目运行条件不尽相同。第四，选择的垃圾焚烧发电PPP项目可以获取准确和完备的项目资料，保证研究工作的需要，确保研究顺利进行。

三、 垃圾焚烧发电PPP项目风险的特点

PPP项目的风险是指项目在具体运作时，即项目前期融资、项目建设和运营过程中，众多不确定因素对PPP项目造成的项目损失和导致项目目标无法实现的影响。比如，因为技术落后导致环保要求不达标或者缺乏项目管理经验等原因，进而导致项目风险管理不完善，从而使得在项目开始阶段出现战略上的决策失误、计划方案不完善、建设运营阶段出现工期拖延、生产运营不正常，甚至发生重大风险事故，造成人身伤害和财产损失，最终导致项目失败。

垃圾焚烧发电PPP项目一般具有投资额巨大、运作周期长、技术要求严格和环保要求高、项目参与主体众多，项目结构和利益关系复杂的特点。同时，我国的垃圾焚烧发电PPP项目处于起步阶段，缺乏经验，很容易产生风险。由于垃圾焚烧发电PPP项目自身特性，导致项目风险具有阶段性、偶然性和复杂性等特点。

（一）阶段性项目风险阶段性包括潜在风险阶段、风险发生阶段和造成后果阶段。垃圾焚烧发电PPP项目在不同的运行阶段会出现不同的风险，在计划、融资、建设、运营、交付的不同阶段，面临的风险是不同的。有些风险可能只在特定阶段发生，有些风险则会贯穿整个项目的运营过程。比如，在计划阶段，政治风险较大，其他风险可以忽略;在融资阶段，资金风险较大，运营风险尚未出现;市场风险主要发生在项目的运营阶段。而政策法律风险、不可抗力风险等，将一直贯穿项目始终，贯穿项目所有进程的风险在不同阶段的大小也会有所不同。

（二）偶然性由于垃圾焚烧发电PPP项目涉及的参与者众多，其客观环境和利益相关者的主观意识不尽相同，导致垃圾焚烧发电PPP项目的风险存在高不确定性，也没有先验知识可以借鉴，强化了风险的偶然性。另外，垃圾焚烧发电PPP项目周期长，资金投入量大的客观因素导致出现风险的概率增大，PPP项目自身的多样性也使得风险受其他因素特别是环境因素影响而改变的可能性大。同时，在较长的项目周期内，有些因素不能被感知和预测，也使得风险的偶然性增加。

（三）复杂性复杂性是指垃圾焚烧发电PPP项目参与方众多，包括政府、项目公司、承建方、运营商、金融机构、保险机构以及相关咨询公司和电力公司，众多参与主体导致组织结构和利益关系复杂。各参与方对项目的期望和衡量方式各有不同，容易出现协调困难的状况，放大了风险的复杂性。另外，垃圾焚烧发电PPP项目风险的复杂性还表现在同一风险在项目不同发展阶段表现形式的复杂化及将风险合理分配给利益相关者的复杂性。

参考文献：

[1]郑岩颜.基于PPP模式的公共基础设施项目风险研究[D].沈阳：沈阳工业大学，2008.

[2]叶苏东.BOT项目主要风险的管理研究[J].项目管理技术，2008（8）：26-31.

[3]亓霞，柯永健，王守清.基于案例的中国PPP 项目的主要风险因素分析[J].中国软科学，2009（5）：107-113.

作者简介：张斌，上海大学管理学院。