里根政体的衰败与美国重建的特朗普道路

左亦鲁

引子：宪法2020的十一年一梦

2009年，巴拉克·奥巴马宣誓就任第44任美国总统。同年，还发生了一件对圈外人来说名不见经传，但在美国法学界却颇为轰动的事情—— 一本名为《宪法2020》的书出版。全书基本覆盖了美国政治、经济和社会生活的方方面面，每个议题都由该领域最权威的自由派学者撰写;除去顶尖学者的身份，其中几位作者更是在奥巴马上任后很快就通过旋转门进入政界。

整本《宪法2020》洋溢着“我们的时代到了”的喜悦。每篇文章都像是民主党全国大会或美国宪法学会的主旨演讲——既总结过去，更重要的是展望未来。如罗伯特·波斯特和瑞娃·西格所说：过去四十年里，自由派一直被保守派压制而处于守势，但伴随着奥巴马当选，攻守之势从此异也。[1]在导论中，本书的两位策划者杰克·巴尔金和西格更是扬眉吐气地宣布：《宪法2020》就是要与里根时期的保守主义革命叫板。在他们看来，保守派从20世纪70年代中后期开始，就有计划地从理论、组织和舆论等各方面重塑美国宪法，而此间最大的成果就是保守派宪法原旨主义（originalism）对自由派“活宪法主义”（living constitutionalism）的全面胜利。[2]在“忍气吞声”多年后，奥巴马的强势当选让自由派坚信自己翻身做主的时机到了。如同保守派在里根上台后，用十年左右的时间重塑了美国的宪法和政治，自由派同样计划通过“十年规划”改造美国。从2009年到2020年差不多正是十年，这就是《宪法2020》的由来。

十一年弹指一挥间，2020年已经到来。《宪法2020》又身在何处？——应该是在图书馆的书架上落满灰尘，它的作者应该都已忘记或不愿提起当年的万丈雄心。之后的历史我们都很熟悉：奥巴马和自由派不仅没有开创属于自己的时代，反而迎来了特朗普——这个十一年前別说自由派，就是特朗普自己也不曾料到会上台的总统。2020年不仅没有给自由派带来新时代的曙光，反而因特朗普的出现而堕入无边黑暗。《宪法2020》的主要策划者巴尔金出版了《民主与失能》一书，其中有大量对自己误判的反思。[3]从《宪法2020》到《民主与失能》，从“我们的时代到了”到“天塌了”，倒是这十一年一梦最好的写照。

《宪法2020》为什么失败？十一年前这批自由派精英的雄心来自何方？被他们作为参考和靶子的里根革命又为什么成功了？对这些问题的思考将把我们带向本文真正的主角——特朗普和里根政体。

美国的六种政体和四种总统类型

为什么奥巴马当选会让自由派认为可以推出《宪法2020》？因为自由派认为奥巴马会开创一种属于自己的全新政体（regime）。

我们应该如何理解“政体”？总统换届和政党轮替无疑是人们分析美国政治的重要窗口，每位新上任的总统都或多或少会带来变化;但由于总统换届和政党轮替的发生相对频繁，新上任总统能带来的变化是有限的。在自由派眼中，奥巴马当选的意义远大于一个民主党总统取代共和党总统——奥巴马是携全民授权（mandate）为美国带来“变革”的人，[4]这是“我们人民”（We the People）出场的结果。因此，应该用一种比一或两届任期更大的单位和尺度看待奥巴马，而这个更大的单位和尺度就是政体。《宪法2020》就是自由派为“奥巴马政体”准备的纲领和路线图。

历史分期和政体总结在美国历史和政治研究中并不少见，斯蒂芬·斯克罗内克是其中最有影响的学者之一。在《总统政治》一书中，斯克罗内克把美国历史划分为六种政体，并在此基础上形成了四种总统类型。[5]在斯克罗内克的基础上，巴尔金对政体分期做了进一步细化，如下表所示：[6]

联邦党人政体是以1787年宪法和《联邦党人文集》为基础，华盛顿、汉密尔顿、杰弗逊、亚当斯、富兰克林为代表的美国国父们所开创的政体，它延续了不到20年，在1800年前后就被杰弗逊政体取代。政党的出现是导致联邦党人政体崩溃的原因。1787年宪法设计的是一个没有政党的世界，但以亚当斯、汉密尔顿为代表的联邦党人和以杰弗逊、麦迪逊为代表的民主共和党日益分裂。最终在1800年总统大选中，杰弗逊和民主共和党大获全胜。法律人非常熟悉的、确立了美国司法审查的马伯里诉麦迪逊案，就是联邦党人政体向杰弗逊政体转换的产物。杰弗逊政体维持了约30年后被杰克逊政体取代，标志事件是安德鲁·杰克逊1829年当选总统。安德鲁·杰克逊是第一位平民出身的总统，而杰克逊政体最大的特点就是美国政治开始从贵族制进入大众民主时代。杰克逊政体的寿命也在30年左右。1861年林肯作为第一位共和党总统宣誓就职，之后南北双方围绕奴隶制的矛盾彻底爆发。内战和重建确立了第一共和党政体，美国共和与民主两党对峙的局面也由此形成。第一共和党政体相当“长寿”，最终埋葬它的是70年后的大萧条。

大萧条危机中上台的罗斯福则通过重新定义政府在经济和社会活动中的角色，开启福利国家时代，并由此建立新政政体，历经“二战”和20世纪60年代浩浩荡荡的民权运动，新政政体也延续了近半个世纪。1981年，里根就任第40任美国总统。以此为标志，以保守主义复兴、小政府和去管制为代表的里根政体（又称第二共和党政体）取代了新政政体。今天的美国仍身处里根政体之中。

在上述六种政体上，又可以提炼出四种总统类型：跟随型（affiliated）总统、反抗型总统（preemptive）总统、重建型（reconstructive）总统和断裂型（disjunctive）总统。[7]斯克罗内克将自己的总统类型学称为“政治时间”（political time）。[8]判断一个总统属于何种类型或身处什么样的政治时间，主要考虑以下三个因素：第一，美国当时处于何种政体;第二，这一政体是处于强健期还是衰退期;第三，该总统属于这种政体的主导政党还是反对党。我们逐一看一下这四种类型：

1. 跟随型总统。也就是守成型总统。当一个政体仍处于强健期，而新任总统又恰好属于当前政体的主导政党，那么这种环境下的总统大概率会成为一位跟随型总统。当本党主导的政体仍具备活力和红利，同党出身的总统从理性和情感出发，没必要做出大的改变。对中国读者来说，比较熟悉的跟随型总统是美国第41任总统老布什和第43任总统小布什，两人都是里根政体下的跟随型总统。而肯尼迪和林登·约翰逊则可被视为新政政体下的跟随型总统。

2. 反抗型总统。反抗型总统是相对于跟随型总统的存在。两者的相同之处是，当前政体都处于健康期;但不同在于，反抗型总统来自目前政体的反对党。身处“敌对”且充满活力的大环境，反抗型总统首先面临的是处处掣肘;而他们所能做的，是在无力动摇整个体制的前提下，进行局部的反抗或突破。克林顿和奥巴马是近年反抗型总统的典型。作为民主党人，克林顿能喊出“大政府的时代已经结束”，这充分体现了一个反抗型总统在里根政体下的无奈甚至迎合。而克林顿和奥巴马总统任期给人的总体印象，也多是他们在共和党主导大环境下（尤其是共和党主导国会）的处处受限和寸步难行。当然，反抗型总统并不等于一事无成。奥巴马医改就是“反抗”成功的案例。但医改通过时所耗费的巨大政治资本、大幅妥协和通过后的脆弱，都从另一个侧面反映了反抗型总统成事的艰难。

3. 重建型总统。重建型总统则出现在一个政体摇摇欲坠的末期，并多来自旧政体下的反对党。重建型总统往往凭借自己的远见卓识和超凡魅力，彻底埋葬旧政体——以及更重要的，开创了一个属于自己和所在政党的新政体。按照斯克罗内克六种政体的划分，只有五位总统可进入这一“万神殿”，他们就是分别开创了后五种政体的杰弗逊、杰克逊、林肯、罗斯福和里根。这五位加上开国总统华盛顿，基本也就是美国历史上最伟大和受人爱戴总统的集合。

4. 断裂型总统。如果说重建型总统是“开国之君”，断裂型总统就是“亡国之君”或“败家型总统”。断裂型总统往往身处一个政体的末期，且来自这一政体的主导政党，最终旧政体在他手里分崩离析。与跟随型总统相比，断裂型总统并不一定在能力上存在明显差距。他们之所以无法挽救自己政党所主导的政体，最主要原因还是政治时间——旧政体已“病入膏肓”，最初的红利已经消失，新的矛盾、利益和派系纠缠，各种问题已经积重难返。赶上了大萧条的第一共和党政体“末代总统”胡佛和新政政体的“末代总统”卡特是断裂型总统的代表。

基于此，我们可以更好地理解《宪法2020》的期许和误判：自由派本以为里根政体已经摇摇欲坠，而奥巴马将成为继往开来的重建型总统，开创一个属于自己的，也是美国历史上的第七种政体。但现实却是：里根政体的生命力要比他们想象的更顽强，而奥巴马只是里根政体下又一位郁郁不得志的反抗型总统。

断裂还是重建：特朗普是什么类型的总统？

那么，特朗普是什么类型的总统？

首先可以排除反抗型。虽然里根政体已进入晚期是各方的共识，但特朗普是以共和党——里根政体的主导政党——候选人的身份当选的。尽管特朗普并非传统建制派共和党人，也曾多次改换门庭，[9]但他的绝大多数主张和基本盘与共和党是高度重合的。特朗普既无必要，也不太可能去“反抗”里根政体。

特朗普也不太可能成为老布什和小布什那样的跟随型总统。阻碍特朗普成为跟随型总统的主要原因是他的政治时间——里根政体本身已风雨飘摇。虽然自由派在奥巴马能成为重建型总统这一点上错了，但他们对里根政体已进入晚期的诊断并没有太大问题。特别是2008年金融危机之后，美国国内贫富差距、政治极化和国际挑战均更加严重，这也使得里根政体的衰败进一步加剧。2016年大选中，共和党传统建制派候选人的全军覆没，以及特朗普和伯尼·桑德斯一左一右两位“非主流”候选人的异军突起，都从侧面反映出里根政体下两党（不只是共和党）的困境。民众之所以钟情特朗普和桑德斯这两位“局外人”，一定程度上是因为他们意识到，传统候选人和方案并不能解决现有问题。同时，特朗普“让美国重新伟大”（Make America Great Again）的口号本身就说明：现在的美国——里根政体下的美国——已经不再伟大了。

选择只剩下断裂和重建型总统。不难想象，无论从理性还是情感而言，不少人都倾向于认为特朗普是一名断裂型总统。单从理性出发，认为里根政体将“亡”于特朗普也有相当道理。按照斯克罗内克对“政治时间”的分析，这首先是由大环境——而非特朗普本人的一些特质——决定的。早在2008年金融危机时，就有不少人认为这标志着以“去管制”（deregulation）为核心的里根政体进入倒计时。不然也不会有那么多人（包括《宪法2020》的作者们）对奥巴马给予厚望。

到了2016年，又延续了八年的里根政体更加摇摇欲坠。政治上，美国国内僵局（gridlock）和极化日益严重;经济和民生上，去管制、降福利、减税与美国中下层民众对福利和平等的需求难以调和;外交和安全上，中国崛起、恐怖主义蔓延以及后冷战时代的到来，也早已超出里根政体能给出的答案。甚至在共和党内部，不同派别、群体间的诉求和利益也越来越难以协调。特朗普上台标志着选民认为共和党的传统力量已无法给出解决方案，因此他们寄希望于特朗普这种“外人”来“重症下猛药”。而特朗普上台后，其本人行事作风、美国国内撕裂的加剧和国际秩序的动荡，再加上乔治·弗洛伊德事件和突如其来的新冠疫情，似乎都在印证许多人的判断：特朗普将成为里根政体的“亡国之君”。

但是，還有一个选项被有意无意地忽略或排除了——那就是特朗普成为重建型总统的可能。人们排除这种可能的理由也不难理解。第一，重建型总统相当于改朝换代的“开国之君”，因此多来自当前政体主导政党的对立面。照此逻辑，开创新政体的总统应来自民主党，或至少是共和党之外的力量。第二，历史上重建型总统的前任是断裂型总统，比如胡佛之于罗斯福、卡特之于里根。如果特朗普能够开创属于自己的政体，那么这意味着奥巴马变成了一名断裂型总统。但断裂型总统的最大特点是败掉了自己政党所主导的政体，身为民主党人的奥巴马显然不符合这一条件。第三，也是最重要的，重建型总统往往与“伟大”联系在一起。这意味着重建型总统不仅仅是一种类型，它还是一种符号和象征。重建型总统除了在政治上改天换地外，往往还具备非凡的品格和魅力。在自由派占据绝对多数的学界和媒体眼中，他们不认为、更不能接受特朗普可以位列重建型总统的“万神殿”。

但上述理由并不完全站得住脚：前两个过于教条，后一个则过于主观。但正如之前分析过的，首先，特朗普并不属于传统共和党建制派，其本人也曾多次改换门庭。共和党更像是被特朗普用来“借壳上市”的“壳”。在一定意义上，特朗普不仅外在于传统共和党建制派，更外在于美国整个传统两党。其次，上述严格形式要件其实只对民主共和两党对峙格局成形之后的美国最有解释力，但并不完全适用于此前的时期，或两党建制派甚至两党体制出现危机的时期（比如现在）。这也允许我们适当放松前两个形式要求。

至于从主观好恶出发认为特朗普远够不上重建型总统的“伟大”，首先，重建型总统的“伟大”更多是量级而不包含价值判断。极端一点，一位总统只要做出了政体级别的改变，无论是好还是坏，都可算是重建型总统。再者，不管是用辉格党史学还是成王败寇来描述，历史是由胜利者书写的。其他重建型总统在生前誉满天下的同时，或多或少也谤满天下。如果特朗普真做出了政体变迁级别的改变，当时间拉得足够长，今人毁誉并不太能左右后世的评价。

“出口转内销”：特朗普的重建型总统之路？

上面的分析更多的是证明不能简单排除特朗普成为重建型总统的可能性，但要回答特朗普是否真的有可能成为重建型总统，我们必须回到重建型总统的本质——特朗普是否有可能做出政体级别的改变。

但恰恰是在回答这一问题时，斯克罗内克的总统类型学暴露出两点相对不足。第一，这是一套“回头看”而非“向前看”的分析工具，更适合事后总结，而不是判断当下或预测未来;第二，也是更重要的，它是“向内看”而非“向外看”的，换言之，斯克罗内克的类型学侧重总统在内政上的功绩，而不是其对外作为。特别是五位重建型总统，他们多是因国内政治遗产而名垂青史。打赢“二战”并主导战后世界秩序重建的罗斯福和奠定冷战胜利基础的里根，在外交和国际关系上其实都对美国乃至世界产生了持续和深远的影响，但他们能够成为重建型总统主要还是因其对内表现。在基辛格眼中曾深刻塑造美国对外关系和世界秩序的老罗斯福和威尔逊，却由于国内作为的不足而距重建型总统甚远。[10]

每一位重建和断裂型总统很大程度上都是被时代塑造的，区别在于前者成功地回应了时代挑战，而后者失败了。今天的美国其实在国内和国际两个维度都遇到了时代级别的挑战。今天美国国内困境的根源仍是始于20世纪60年代的分裂——即E. J. 迪昂所说的“自由主义的失败”和“保守主义的僵局”。[11]里根政体初期——尤其是里根本人——曾多少带来一些整合与妥协，但现在却越来越难以维系。但在国内问题上，特朗普所做的更多的是把里根的某些做法不断强化甚至极化，其中包括仰仗里根为共和党奠定的基本盘——南方、中下层白人和宗教右翼，同时强调减税、去管制、回归制造业等新时代的“里根经济学”。如果说之前的总统多少都会走出自己的基本盘来做些团结或弥合工作的话，特朗普或许是第一个下定决心放弃“让更多原本不爱我的人爱我”，转而只求“让原本爱我的人继续爱我”的总统。就像目前因乔治·弗洛伊德之死而引发的抗议所表明的，如果特朗普成功连任，美国社会在种族、移民、堕胎、枪支和同性婚姻等议题上很可能会愈发撕裂。简言之，在国内议题上，特朗普与里根政体下其他共和党总统更多的是“量”而非“质”的差别。特朗普之所以给人“动静更大”之感，一是其本人的行事作风，二是进入里根政体末期的美国社会本就更加极化和撕裂。

特朗普真正可能产生政体级别影响（或破坏）的地方，恰恰是在对外关系和国际秩序方面。如前所述，要想成为重建型总统，首先得看是否遇到了时代和政体级别的挑战。对特朗普和今天的美国来说，在国际方面的确存在这样的挑战——这就是冷战后国际秩序的动摇和重组。如果特朗普能够成功，那么他将有可能走出一条前所未有的重建之路：相比其他五位重建型总统“从内到内”完成政体变迁，他有可能是“从外到内”——通过改变世界来“出口转内销”地改变美国。

特朗普“从外到内”的重建之路会是怎样的？首先应该承认，在冷战甚至“二战”后，美国主导的国际秩序的确在相当长的时间里促进了和平与发展。这套秩序包含三大支柱：一是作为道义制高点的价值观;二是作为安全基石的军事同盟体系;三是国际经济金融规则与体系。[12]但冷战结束、“9·11”事件、恐怖和极端主义兴起、2008年金融危机、中国崛起、英国脱欧、中美贸易战和“脱钩”以及当下席卷全球的新冠疫情，都从不同角度和层面冲击着这套秩序及其三大支柱。对于目前国际秩序存在的问题，基辛格、亨廷顿、福山、罗伯特·卡根、约瑟夫·奈、约翰·加迪斯都有自己的诊断和药方，但这套秩序本身已难以维持已是各方共识。“世界百年未有之大变局”则代表了中国高层的判断。目前暴发的新冠疫情，很可能变成这场大变局的催化剂甚至最后一根稻草。

在特朗普和不少人眼中，中国就是这“世界百年未有之大变局”的最大变量。今年5月26日，特朗普政府发布了被认为标志着美国对华战略转向的《美国对中国的战略方针》，“国际秩序”和“四十年”是这份报告的两个关键词。[13]在白宫看来，正是中国的崛起威胁到了四十年来让美国总体而言处于“舒适区”的国际秩序;而四十年，也恰恰是从里根政体建立到今天的时间。同样，在国家安全顾问罗伯特·奥布莱恩、联邦调查局长克里斯·瑞和司法部长威廉·巴尔相继发表针对中国的演讲后，国务卿蓬佩奥更是在尼克松图书馆这个極具象征意义的地点直接宣布美对华“接触”（engagement）政策失败。 [14]在一定意义上，美国这一轮政体变迁，与其对华战略调整和国际秩序重组是同步的。如果说“能否重塑国际秩序”是特朗普能否成为重建型总统的资格考试的话，如何应对中国崛起可能就是这场考试中分量最重的那道题。

特朗普会怎样重塑世界秩序以及身处其中的美国呢？“美国优先”（American First）是关键。虽然特朗普的“美国优先”并没有明确的路线图和任务表，而更多的是一个什么都可以往里装的筐。但趋势和共性却也相当明显，它包括但不限于：退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP）、用美墨加协定（USMCA）取代北美自由贸易协议（NAFTA）、退出《巴黎协定》、撕毁伊核协议、中美贸易战、制裁华为和5G之争、退出联合国人权理事会和教科文组织，以及最近发生的退出世卫组织。特朗普最受争议的一些国内政策——如禁穆令和边境建墙——其实也可被视作“美国优先”在国内的反向延长线。

把这些分散事件拼在一起，它们的指向性非常明确——特朗普试图通过“断舍离”重塑国际秩序以及美国在新秩序中的领导角色。特朗普在2017年发布的《国家安全战略报告》中提出“有原则的现实主义”（the principled realism），就是上述“断舍离”的最好体现。[15]所谓“现实主义”，其实就是做减法和收缩，扔掉不必要的议题和包袱，只与同类（like-minded）国家合作等。用特朗普今年在西点军校毕业典礼上的话来说，就是“美国不当世界警察”，“我们的职责不是重建外国”。[16]另一方面，“有原则”则是指那些不能放和不想放的，必须牢牢抓紧。比如对中国来说，美国在环保甚至人权等“软性”议题上的相对退潮，换来的是贸易战和华为制裁等更硬、更实的议题和武器。此外，如前所述，虽然特朗普无意也无力实现国内的团结与整合，但他的一些对外政策若见效（比如贸易战），在一定程度上的确可以转移和缓解国内压力。

2020年的美国总统大选就颇为关键。从历史上看，五位断裂型总统——约翰·亚当斯、昆西·亚当斯、布坎南、胡佛和卡特——均只有一届任期，而五位重建型總统均赢得了连任。因此，如果特朗普成功连任，这不仅为他又赢得了四年时间，更表明他成为重建型总统的可能又增加了许多。

但如果特朗普没有连任，这是否意味着他彻底失去了留下政体级别遗产的可能？答案也不尽然。首先，要观察拜登和他的政治时间：拜登究竟会成为改朝换代的重建总统，还是又一位里根政体下的反抗总统？其次，我们更应警惕是否会出现“没有特朗普的特朗普主义”的可能。换言之，如果国际秩序的重组、美国国内里根政体的衰亡和美对华政策的调整皆不可避免，那么不管之后上台的总统是民主党还是共和党，其继续使用特朗普的话语和政策，并将之与自己原本的议程、工具和“武器”叠加的可能性同样不小。

如果说美国前五次政体变迁更多的是“别人家的事”（其实新政政体和里根政体已经对国际秩序和中国产生了相当的溢出效应），特朗普以及“没有特朗普的特朗普主义”的重建之路如果成功，美国历史上第六次政体变迁将会首次直接作用于我们。

2020年，《宪法2020》所期待的变革虽未出现，但一场更剧烈的革命却可能正在发生。我们做好准备了吗？

作者单位：北京大学法学院

（责任编辑：郑涛）