区块链与国家治理的融合重构

李雯佳

为什么区块链技术会与治理改革挂上钩，一跃成为当下中国一个吸引眼球、亟待理解的显著现象？2020年6月1日，在全球疫情反复、经济风险剧增的复杂形势下，《海南自由贸易港建设总体方案》正式印发，这是被市场和舆论称为中国深化改革开放、对冲重大风险的破题之举。这份文件提出：“着力推进政府机构改革和政府职能转变，鼓励区块链等技术集成应用于治理体系和治理能力现代化，构建系统完备、科学规范、运行有效的自由贸易港治理体系。”紧随其后，国内一些重要经济城市在落实国家大政方针的政策文件中也同样出现了“区块链政策”，将区块链与政府治理、公共服务的融合发展视为努力方向。一时之间，继2019年10月24日中共中央政治局集体学习区块链之后，区块链再次成为横跨技术创新、产业发展、公共政务和民生服务等多个领域的热点。如何理解这一现象？我们应该从单一现象中抽身而出，把互联网视为信息技术革命重构人类组织行为的一种新趋势，而且已经在企业公司、产业链、社交网络等人类组织行为中蔓延——既然如此，国家职权部门的组织行为又怎么可能置身事外？

区块链（blockchain），是一套能够搭建分布式的共享数据库的技术组合方案，具有分布式数据存储、加密算法、点对点传输、共识算法、智能合约等技术特征，可以确保数据信息交互协作的唯一、准确、不可篡改，不依赖第三方而让互联网从信息传输跃升为价值传输，故而又被称为“信任的机器”。[1]区块链的由来并非简单的技术演进，而是与社会政治经济结构紧密相关的时代产物——这就是我们都已经熟悉的争夺货币发行权的比特币故事。按照业界说法，“币链一体”是区块链1.0版本，与此同时得以深化发展的是区块链2.0“智能合约”，而区块链3.0“生态平台”则被视为区块链重构互联网底层后的“新世界”。这三者之间重大区别之一就是应用场景的多元扩展。本文将以此为视角，实证观察区块链创新提升法律治理能力的现实个案，由此尝试性分析其可能的理论意义与实践态势。

一、从区块链应用的两个场景说起

目前，国内区块链的主要落地场景还是金融领域。不过，仔细甄别网信办区块链信息服务备案管理系统发布的三批名单，就会发现里面其实不乏区块链政务应用。按照通行理解，区块链政务应用可以帮助政务部门增强服务能力、优化服务流程和提升透明公信。严格来说，这是以接受服务管理的外部视角来理解区块链。如果以内外互动的组织行为视角来观察，就会发现区块链其实创造出了一个特殊的“治理试验场”：其围绕具体的事务职能，通过对相应的行政程序或法律行为的场景性探索，力图将区块链分布式、透明性的交互协作特性渗透进各个具体职能场景的程序运作和组织行为。这是一个指向自身架构运作和组织行为的“试验场”。

这一角度明显与外部视角理解区块链提升政务服务有所不同，它更关心的是提供政务服务的组织行为及回应能力，更强调的是信息透明传输与决策执行能力的彼此规定，更希望改变的是静态制度与动态治理的互动关系。如果用中国传统政治语言来说，它的关切是“政道”，即“治道”与“治术”的辩证。[2]以下借助两个真实个案展开细致讨论。

（一）个案一：司法中的区块链应用

早在2018年，最高人民法院首次以《关于互联网法院审理案件若干问题的规定》司法解释形式对区块链技术电子存证进行法律确认，2019年由最高人民法院信息中心指导编写的《区块链司法存证应用白皮书》面世，此后北京、广州、杭州三地互联网法院带头探索关于证据裁判的区块链应用场景，为司法裁判流程所依赖的证据固定和事实认定提供有力支撑。在最高人民法院的部署下，F省高级人民法院是全国首批应用区块链技术存储、管理电子档案的法院，但是与其他省份法院的“边试边行”有所不同，F省高院一起步就系统设计了一个较为全面的“电子法院”架构，力图打造一个完整流程的线上数字法院，目前这家“电子法院”已经上线运行，几乎涵盖了诉讼全流程业务。

区块链是“电子法院”的支撑技术之一，其将审判执行重要节点信息上链固化保存，把各个影响审判质效和司法公信的关键环节都盖上区块链“戳印”，这些“戳印”包含了可信时间、身份、流程操作等关键信息，并向区块链的全体节点实时进行公开广播，这样就保证对案件操作行为进行过程存证，杜绝重要信息私自篡改、后台数据库人为修改等，做到所谓“变更流程化、行为可记录、结果可留存、过程可追溯”。事实上，司法程序有着相对严格的程序法规范，对于采取新技术力量支撑司法裁判也有相对成熟的各种正式/非正式规则，区块链的介入确实起到了技术对制度实效的巩固监督。而更有意味的是，这一个案还展现出区块链作为组织技术的显著特性。

依据不同的底层架构形态，区块链大致可以分为联盟链、公有链、私有链，政务领域的区块链一般都是基于各方私有链节点之上的联盟链。F省法院在审判执行业务线上搭建了若干条私有链，同时在诉讼核心环节“存证认证”上建立了一条旨在促进司法协作的联盟链。其基本逻辑是：联盟链在法院、公证机关、司法鉴定中心、律师（事务所）、第三方存证平台等设置共识节点，形成电子证据流转审核的数据平台，当启动存证取证程序时，法院与公证机关、司法鉴定中心等节点系统对接，溯源查验实时上链的司法鉴定报告和公证书真伪，即实现数据存证、在线取证、司法出证、全网监管等功能。比如，在互联网购物平台上经常出现商标仿冒或者盗用情况，被侵权人维护自身权益时往往都是以页面截图的方式来证明侵权事实，不能做到直观的回溯观看原始电子数据，同时侵权人往往也会迅速下架各类商品，使得相关证据易于灭失。即使当事人及时启动证据保全，在没有区块链存证认证平台之前，法院也很难解决这一问题;而现在证据保全一旦启动，即可实时同步电子证据至联盟链网络各节点，并通过网络节点进行精准核验。

证据“联盟链”的真正要害，并不是方便法院作为单一节点的事实认证，而是以联盟链的节点网络扩展实现事实认定的透明溯源，进而对法院事实认定时的自由心证裁量权起到了理性化、科学化的规制限定。目前，由于数字技术通行，诉讼实务中电子证据非常重要。当法院、检察、司法、公安、行政等部门会同律师事务所、公证机关、鉴定机构、金融机构乃至第三方存证平台、企业、个人等多节点形成一个趋于扁平化的共识网络时，对于某一电子证据的溯源认定就会形成某种程度的数字化“心证公开”。除此之外，F省高院还以法院系统为主干，初步搭建了一条已经接入113家法院、形成32个节点的“司法链”，推动法院系统内部形成共識体系、协同管理，共同监督链上数据，其目的也是为了实现某种网络组织化的透明溯源监督。

还要进一步说明，中国公众的一般观念里至今延续着强烈的实体正义观，对程序正义的价值与实践还是抱有程度不一的各种疑虑，特别是对于某些具体个案，总是倾向于质疑法院判断证据和认定事实的客观性、准确性，而自由心证的过程与公开又是一件极难说清的事情，法院与公众因此常常陷入一种自说自话的境地。区块链的分布式协作极致地展现了“透明溯源”，既帮助了法院快速高效地进行事实认定，又无形中形成了一种非正式的网络组织化的透明监督，这对于中国语境中司法正义的塑造具有非常正面的价值。

（二）个案二：依法行政的场景重构

在中国，法治政府对于“全面依法治国”有着更富意味的指标性，同时中国各地“丰富多样”的“依法行政”实践，也能更加考验区块链落地应用的各种可能性。A省既是贫困大省，也是山地农业省份，贫困山区分布较广，虽然最近十年的交通基础设施建设大有改进，但山区道路辗转而崎岖，大山深处的农产货物由于运输成本高昂，既没有足够的市场竞争力，对于农产品冷链运输商也欠缺吸引力，“山货出不来，电商进不去”一直是突出问题。为了培育当地农业长久发展，也为了有效完成当前迫在眉睫的脱贫攻坚任务，A省在全省范围内推出一系列“创新农产品产销对接机制”地方性政策法规，其中一项是“对专程前往贫困村定向运输农产品的车辆实行双向免收公路过路费，切实降低农产品产销对接物流费用”，旨在以政策补贴的形式降低农产品运输成本，同时为培育必需的冷链运输业做准备、打基础。此举其实是该省长期执行的《鲜活农产品运输绿色通道实施办法》所规定的“凡整车运输鲜活农产品的营运货车，通行省内各收费公路收费站一律免缴过路、过桥、过隧道费，免费时间暂定为3年”的变用，这是多年前交通部等国家部委统一发布的一项部门规章，全国其他省份也有类似规定。但是，多年的实践表明，这一补贴政策的具体执行与监督管理一直存在着不为人知的“寻租空间”，极易诱发违法违规行为。

首先，这项工作是一个线程颇长、主体较多、信息不对称的业务流程，涉及省高速公路管理局、贫困村村委会、农产品采购单位、高速路收费站出入口管理人和货车驾驶员等多个主体，这里既有上下级管理关系，也有平等主体的商务行为，还有部门与公众之间的行政服务，存在多方互相校验信息不易的困难，而且多方主体相互之间信息真实性验证成本较高。简单来说，采购单位或运输人员可以利用贫困村村委会、公路管理局和高速路收费站各方信息不对称套取政策补贴，而且执行过程中也存在主动采取贿赂手段弄虚作假的情况。同时，在具体执行时，“贫困村定向运输农产品免费通行”需要线下人工核验农产品运输证明，核验车辆相关信息，发放通行证，必要时甚至还要开箱抽查，车辆检验时间过长有时会导致高速路拥堵。

这是一个极为琐细、又很普通的行政事务“场景”，却是当下中国相当常见的行政事务“场景”，正是这些“场景”构成了地方政府具体施政的现实图景。实现政策目的、增加公众福利、保证行政廉洁等种种预期目标，无法依靠政策设计来实现，只能由具体而微的行政流程和人员执行来实现。文本上看起来合理的制度流程，现实中却往往被一些容易忽略的细节所左右。

信息不对称与信息难验证，是诱发各种寻租行为的关键。经过调查论证，省高管局与技术公司决定利用区块链技术解决上述难题，基于区块链技术而搭建的业务流程和数据终端调试上线，具有多方协作、跨时间、跨空间的业务流程功能。它的基本逻辑是：采购单位或驾驶员预先申请一张通行凭证，高管局选择对通行凭证进行签发或者拒签;采购单位将获得签发的凭证授予驾驶员，驾驶员在过高速收费站时向收费站工作人员出示通行凭证;收费站工作人员将检查情况“上链”，进行数据存证，同时依据相关规定决定是否免费放行;当车辆到达贫困村时，贫困村村委会可检查凭证并将农产品照片拍照“上链”作为数据存证;当高管局进行信息验证时，村委会由此确认货物。

以上工作流程的核心部分，一是通过区块链底层协议构建一个能够实现统一身份管理和多方同时协作的“身份链”，通过“身份链”聚合了原本割裂的业务流数据，将每个环节中的人、财、物、事均以数据凭证的方式“上链”，固化了既往业务数据，在确保多方协同的同时又达到多方监管的目的;二是建立起来的多方数字凭证签发系统，在提高车辆数据的可信通行和流程追踪的同时，还能提供全流程完整证据链的支持，并可以实现对贫困村农产品进出、车辆情况的实时统计和精准分析，由此可以通过数据分析来验证、评估政策执行的实效，为今后适时调整政策和修改流程提供依据。经过半年多的实践调试，这一套开发成本不高、能够拓展应用的政务系统运行良好，实现了车辆高效即时认证通关，有力地阻断了寻租套利行为，并在数据监督分析中发现了不少违法违规行为，同时相关部门还在继续研究以此交通可信数据库参与建设社会信用评价体系的可能性。

由此可见，适当改造、重组区块链中的“身份认证”“数据溯源”“共识算法”“智能合约”等技术方案，有机融入行政事务或者法律行为的具体流程，就可以精准契合“特定车辆通关认证”和“防止伪造数据信息”这两项政策要求，同时数据存证与共识算法还能提供事中事后监管的法律监督。这进一步表明，区块链本身就是一种技术组合方案，可以根据具体需求和应用场景进行技术组合搭建。事实上，面对公众、服务公众的绝大多数行政事务和法律行为，对于透明分享、分布存储、共识协作、不可篡改等区块链核心理念都不会抵触，而只是在不同场景中存在不同程度的要求。

二、组织技术：从监管区块链迈向区块链监管

一般的理解，对于组织来说，组织内部或者对外的信息获取、传递、沟通等交互行为就是工作展开的具体过程，最典型的就是政府系统内部的公文往来。由于中国历史上主要王朝都是幅员辽阔的大型帝国，皇帝与中央机关、中央与地方、地方内部之间肯定存在既发达又多样的信息交互方式，这里面有“上传与下达”的沟通问题，也有“课绩与考察”的监督问题，实质上大体是组织内部围绕“信息不对称”而产生的“委托-代理”博弈。此外，官僚科層中存在的各种非正式运作机制，也容易造成信息沟通机制产生各种变形、变通。[3]

当信息技术从文字印刷跃为电信通信后，社会生活与政治权力的信息获取、传递、沟通都发生了根本性变化;但从实质来说，政府系统内部文书往来的历时性交互模式并没有改变多少。[4]不过，政治运作或官僚科层的信息获取与沟通机制还是发生了不少显著变化，如西方国家代议制选举受到的互联网冲击改造、政府应急工作部门的改革创新等。观察这些显著变化，可以发现信息技术的双重性：第一，从工作事务自身来说，信息交互是工作内容的主要组成部分，交互的形式与效率可以决定或者反映工作实效;第二，从组织架构和人员动员来说，信息交互是可以决定其为何种形态的基本要素之一，换言之，此时的信息技术应该理解为一种组织技术。当然，科层制的“上下传递”是因为制度的规定性，但不能否认很多事务场景之所以采取“上下传递”是受制于技术的现实性。

因此，伴随着互联网科技浪潮，商品交换形式和商业组织行为都发生了很多深刻变化，如公司内部出现了一些所谓“扁平化”“网络化”的分布式自组织形态，这就是信息技术的双重性共同推动了商业重构和组织演化。很多人认为，区块链技术的主要特性就是“去中心”，因此基于区块链技术的组织架构必然是“无政府”的自组织。实际上，与其说是区块链追求“去中心”，不如说是区块链1.0版本的比特币追求“去中心”。[5]对于没有“去中心”需求的场景，多元主体之间分布式、共时性的交互协作才是区块链技术的用武之地，而“共识机制”“不可篡改”所形成的相互制约就成为一种新的组织架构和监督形态，一种更接近于点与点之间的网络化扁平组织。

“科层等级”与“扁平网络”只是对组织形态的理想型划分，二者并非截然对立，实践中的组织更多是在二者之间保持某种适度的融合。前文两个个案表明，区块链技术将司法运作和政策执行从历时性的“上下结构”变为一种更接近于共时性的“扁平结构”，可以初步解决公开透明溯源、信息不对称及信息难验证等具体问题，也对数字空间中的组织重构有着重要启示。

一方面，在不改变科层组织信息集中和统一决策的情况下，通过区块链数据共享、共识算法等机制的场景化设定，可以有效缓和、积极改善科层组织上下内外之间信息不对称、决策“回音壁”和结果难预期等困境，也能形成一种新的组织化的溯源监督。另一方面，当具体事务场景需要更加扁平化、网络化的点对点的组织机制时，区块链能够以数据交互協作的闭环形式将上下等级拆解为“一竿子插到底”，组织中心与微观基层直通直联，可能有效限制官僚主义、形式主义，也为未来全新的基层动员、组织互动开启新的实践空间。

因此，对于政务系统来说，将区块链技术视为一种新的组织技术，进而萌发出新的动员、决策、执行和监督机制，可能是一个更加富有挑战性和创造性的想象。这种基于微观“场景”的技术与制度的融合改革，会根据不同“场景”相应地调试出千差万别的主体间组织关系，这不仅深化了中国长期坚持的小范围、可控制的地方性试错改革措施，同时也为技术治理的现实落地与经验观察提供了制度场域。

为了更清晰地理解这一命题的具体含义，还是以前文关注的法律治理为例予以简要说明。近十年来中国最重要的治理变革和法律改革之一，就是推进反腐败和建立国家监察制度，其中种种曲折变化不仅牵涉全局性的制度改革，也与法律执行的技术能力密切相关。实践中的法律形态是制度与技术的复合结构所共同决定的，不同社会行为的客观（自然）要素呈现不同的现实制约，导致每一类法律规范的实施“场景”非常不同，进而诱发“纸面上的法律”与“行动中的法律”的悖离。《监察法》出台之后，反贪实务所依托的“双规”才转为“留置”。而“双规”之所以长期存在，除了反腐败的政治正确和舆论压力，还因为在实务中反贪案件的自然属性使得其侦查技术和办案技巧“几乎均是围绕获取口供为中心”，只能依靠“言词证据”引出“实物证据”，这根本原因则是“中国基础结构能力的软弱和刑事法总体性的不足”。因此，只有综合解决制度功能与技术能力这两方面的问题，新的合法有效的反贪实务程序才能有望建立。[6]

目前，监察机关各工作环节的正当程序与实务流程还在逐步完善，在一些地方也零星出现了利用大数据信息技术探索执纪执法的个案，基本上是沿袭将信息技术视为侦查手段的传统做法。由于监察法所规定的监察范围非常广泛，涵盖一切依法履行公职的人员和行为，必然让执法执纪面临千差万别的现实“场景”，这就为区块链作为组织技术嵌入监察工作提供了较为广泛的试错“场景”。

三、结语

时至今日，中国的改革与治理还在“摸着石头过河”。总的来说，正视种种现实制约，坦率面对极为明显的中西文化与思维差异，立足历史与现实的制度创新和治理实践，已经成为一种主流共识。强调技术治理的生长与融合，不是对制度改革的迟延和否定。我们不能一方面痛心于缺乏技术性“数目字管理”的粗陋现状，另一方面却怀着惊惧心理一味批评技术治理的积极探索。应该看到，信息技术不仅与制度运作有关，也与制度生成、组织形态相联。

中国改革一直强调小范围、可控制的地方性试错改革，允许政策制定是一个没有终点、不预设结果的开放过程，强调执行过程中主动出击和迂回调整的机动策略，这一切都是为了应对突如其来的变化和不确定性。[7]当代中国的地方性试错改革已经走进了网络时代，碰到了数字技术，将技术治理与制度改革融合一体，能够形成更具探索性、试错性的“场景”微观改革，这既能极大地降低政策迭代、流程调整的成本，也能通过完整清晰的大数据分析及时观察到具体政策的执行实效。[8]

作者单位：贵州省司法厅

（责任编辑：郑涛）

注释：

[1] 参见魏翼飞、李晓东、于非：《区块链原理、架构与应用》，清华大学出版社2019年版。

[2] 参见王绍光：《国家治理》，第二章，中国人民大学出版社2014年版。

[3] 参见瞿同祖：《清代地方政府》，法律出版社2003年版。

[4] 参见Yongming Zhou，Historicizing Online Politic：Telegraphy， the Internet， and Political Participation in China，Stanford University Press，2005。

[5] 参见何宝宏：《风向：如何应对互联网变革下的知识焦虑、不确定与个人成长》，人民邮电出版社2019年版。

[6] 刘忠：《读解双规——侦查技术视域内的反贪非正式程序》，载《中外法学》2014年第1期。

[7] 参见韩博天：《红天鹅：中国独特的治理和制度创新》，中信出版集团2018年版。

[8] 贾开：《数字治理的反思与改革研究：三重分离、计算性争论与治理融合创新》，载《电子政务》2020年第5期。