党的领导制度体系的科学内涵、建构逻辑及其价值意蕴

黎田 张世飞

摘 要：党的十九届四中全会提出坚持和完善党的领导制度体系，对新时代党的领导制度建构进行了顶层设计。党的领导制度体系表明新时代党的领导具有效能发挥的集成性、职能分工的协同性、实践运行的规范性。党的领导制度体系包含的六项具体制度紧密联系、互相支撑，体现了领导本体论、领导核心论、领导形态论、领导价值论、领导质效论、领导保障论等制度建构逻辑。党的领导制度体系全面回答了新时代“什么是领导，为了谁领导，如何去领导”等重大问题，在制度、理论和实践等维度具有重大价值意蕴。

关键词：党的领导制度体系;科学内涵;建构逻辑;价值意蕴

中图分类号：D25

文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2020）10-0039-06

基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“坚持和加强党的全面领导研究”（18JZD009）;国家社科基金思政专项项目“习近平总书记关于思想政治教育重要论述研究”（19VSZ001）的研究成果。

作者简介：黎田（1997-），男，安徽定远人，清华大学马克思主义学院博士研究生，研究方向：中共党史党建;张世飞（1969-），男，安徽阜阳人，对外经济贸易大学马克思主义学院教授，研究方向：中共党史党建、马克思主义中国化。

中国共产党的领导是广泛凝聚人民意志，推动各项事业发展的系统过程。党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（下文简称《决定》），对巩固和增强党的领导优势进行了顶层设计和系统部署，明确提出要坚持和完善党的领导制度体系。构建党的领导制度体系是对党的领导历史经验的深刻总结，特别是对十八大以来党的领导理论和实践的深度概括，是新时代中国共产党人对“什么是领导，为了谁领导，如何去领导”等重大问题的系统回答。党的领导制度体系为新时代加强党的领导提供了系统完备的制度依据。探究党的领导制度体系的科学内涵、建构逻辑及其价值意蕴，对理解和把握“中国之治”的精髓大有裨益。

一、党的领导、党的领导制度与党的领导制度体系的科学内涵

党的领导是中国共产党实现政治目标、完成历史使命的行为过程。党的领导不是空洞的政治话语，而是有其特定的理论和实践所指。从政治功能发挥的角度看，坚持和加强党的领导依靠特定的体制机制作为载体和保障;从制度建立健全的角度看，形成系统完备的制度体系是推动党的领导制度现代化的必然要求。把握十九届四中全会提出的“党的领导制度体系”的科学内涵，必须首先理解党的领导、党的领导制度等相关概念的科学内涵。

（一）党的领导：生成与优势

无产阶级政党是马克思主义理论武装起来的政党组织，具有严密的组织架构、明确的目标导向和科学的斗争方法。同时，无产阶级政党诞生于反抗剥削的时代环境之中，没有任何自己的特殊利益，是人民群众意志的真实代表者和利益的忠实维护者。因此，与其他性质的政党相比，无产阶级政党的领导具有天然优势。马克思在对法国大革命中各党派的兴替进行阐释时曾指出：“每当某一个党派把革命推进得很远，以致它既不能跟上，更不能领导的时候，这个党派就要被站在它后面的更勇敢的同盟者推开并且送上断头台。”[1]这段论述事实上也表明：能够顺应历史发展趋势领导社会革命、推动生产发展，使得无产阶级政党的出场和领导具有客观必然性和崇高使命性。列宁充分论述了党的领导的重要意义，强调：“只有工人阶级的政党，即共产党，才能团结、教育和组织无产阶级和全体劳动群众的先锋队……在政治上领导无产阶级，并且通过无产阶级领导全体劳动群众。”[2]党的领导不仅有助于马克思主义科学理论与广阔实践相结合，同时也推动人民群众的革命事业从自发走向自觉。

概言之，党的领导指无产阶级政党团结和引导广大人民群众实现各项事业发展目标的系统过程，包含领导的理念、领域、范围、对象、任务、方式等诸多要素。中国共产党成立后，伴随着对无产阶级革命“领导权”问题的探索，党对自身领导使命和领导价值有了更加明晰的认识。毛泽东在《中国革命和中国共产党》中曾明确指出：“离开了中国共产党的领导，任何革命都不能成功。”[3]近代意义上的政党组织最初起源于西方国家内部不同利益派别围绕国家公共权力展开的博弈与调和。与西方国家不同，新中国政权的建立和巩固是在中国共产党领导下完成的，党的领导与国家政权的互嵌融合是中国政治的显著特色。中国共产党的领导与中国革命、建设和改革事业相辅相成，一方面，党的领导推动了马克思主义中国化的历史进程，使党的先进理论转化为服务人民群众的丰富实践，为中国革命、建设和改革各项事业取得丰硕成果提供了强大政治动力和根本政治保障;另一方面，在领导事业发展的过程中，中国共产党领导的效能和优势充分显现，党的领导方式、领导体制、领导理念逐渐发生调适和优化，党的领导地位随之得到巩固。

（二）党的领导制度：概念与演进

“领导”作动词理解时，表明领导主体对领导客体所发挥的引导、统率等影响作用。党的领导制度是静态领导机构设定和动态领导实施行为的有机统一，是领导权与领导力的有机融合。党的领导制度既表明毫不动摇坚持党的领导这一根本原则，同时也体现党具有團结和引导广大人民群众实现事业发展目标的能力。党的领导制度蕴含党的领导价值理念、路线方针和工作程序等内容，是对党员与党组织、中央与地方、上级与下级、党内与党外之间关系的常态化调节机制。中国共产党作为无产阶级政党，把民主集中制作为“根本组织制度和领导制度” [4]765。党的一些具体领导制度，例如集体领导制度、请示报告制度等都充分体现了民主集中制的原则。因此笔者认为，党的领导制度即在民主集中制基础上建立起来的，以维护党的领导地位、规范党的领导活动、提升党的领导能力为主要目标的各项规范和安排的总和。

党的领导制度具有极强的与时俱进和自我完善能力。新民主主义革命时期，党即在革命根据地内开展了丰富的领导制度建设实践。1942年9月1日，中共中央政治局通过了《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，推动实现“根据地领导的统一与一元化” [5]。一元化领导体制明确了党的领导核心地位，有利于党在复杂环境中协调党政军民关系，持续增强党的领导合力。新中国成立后，伴随着新政权各项基本制度的建立，“党领导一切”的制度安排得到进一步强化。改革开放后，中国共产党人基于“文化大革命”的深刻教训，认识到党不仅必须领导，还要善于领导，党的领导制度进入恢复和改善的新时期。1980年，邓小平在提出推动党和国家领导制度改革时强调：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[6]这表明党的领导制度不仅对党的领导本身具有极端重要性，在更为宏观的国家制度体系中也处于核心地位。十八大以来，在党统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的过程中，党的各项领导制度也实现了突破性创新发展，为取得历史性成就和历史性变革提供了强有力保障。

（三）党的领导制度体系：内涵与功能

在实际工作中，政党的领导目标及相应的领导活动往往不是单一的，而是复杂和多元的。按照领导范围区分，党的领导包括党内领导和党外领导;按照领导方式区分，党的领导包括政治、思想和组织领导;按照领导任务区分，党的领导包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军，等等。制度是特定历史条件下形成的具有明确主旨和意图的行为规范。坚持和加强党的领导必然要求确立和完善相应的程序规则、体制机制。党的十九大把“坚持党对一切工作的领导”列为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略十四条的首位，并提出要“完善坚持党的领导的体制机制” [7]17。新时代中国特色社会主义事业具有前所未有的艰巨性，涵盖党、国家和社会发展的方方面面，这就要求党的领导制度必须更加系统完备。党的十九届四中全会提出构建党的领导制度体系，从六个主要方面对党的领导制度进行塑造，开创了党的领导制度化发展的新局面，为新时代坚持和加强党的领导提供了制度支撑。

从词源学的角度看，体系是基于特定逻辑关联而形成的有机组合结构。从“党的领导制度”到“党的领导制度体系”，表明党的领导制度更加成熟。首先，制度体系表明党的领导效能发挥的集成性。党的领导制度体系聚焦充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，对党的领导所涉及的各项基本内容进行了整体安排，有效避免党的领导出现碎片化、离心化等现象。其次，制度体系表明党的领导职能分工的协同性。党的领导制度体系所包含的六项具体领导制度，把党的领导所涉及的主要内容进行了精细化的梳理和归纳，每项具体制度都分别有其科学的角色定位。同时，六项具体领导制度内容明确且内在联系密切，形成了相互配合、共同發力的完整制度框架。最后，制度体系表明党的领导实践运行的规范性。党的领导制度体系既是对党的领导经验的规范化总结，也是对党的领导实践的科学化探索。六项具体领导制度明确了新时代党的领导所涉及的一系列关键议题，为坚持和加强党的领导制定了明确的行为标准。

二、党的领导制度体系的建构逻辑

制度建构是政治主体针对特定目标导向，对相关行为规范进行主动性、适应性的规划和设计。党的领导制度体系即新时代中国共产党人为巩固领导地位、提升领导本领而创设的制度集成。党的领导制度体系目标明确、布局合理、内容丰富，其中所包含的六项具体制度各有侧重又互相支撑，对党的领导所涉及的一系列重大议题实现了制度回应和制度供给，体现了新时代中国共产党人对坚持和加强党的领导的系统认识，具有严密的建构逻辑。

（一）领导本体论逻辑：“建立不忘初心、牢记使命的制度”彰显党的领导使命宗旨

领导本体论是对党的领导本质属性的判断和把握。党的十九大报告开篇明确指出：“中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。”[7]1党的初心和使命，既是思想层面的理想信念，同时也是实践层面的奋斗路径。这个初心和使命昭示了中国共产党的政党属性、政治担当和根本立场，规定了党的领导的价值理念、实践主题和主要举措，充分彰显党的领导使命宗旨。党的初心和使命与党的领导密切相关。一方面，党的初心和使命依靠党的领导去践行和实现。党的领导是中国共产党人坚守初心和使命的基本行为模式。同时，党的初心和使命也在党的领导过程中得到强化和传承。另一方面，党的初心和使命构成党的领导的精神内核、精神动力。党的初心和使命以其明确的行为导向、光荣的奋斗目标、崇高的理想追求、庄重的政治承诺，激励和鼓舞了一代又一代中国共产党人顽强拼搏并本色不改。党越是长期领导，越是不能忘记自己的初心和使命。随着时代主题和历史方位的变化，党的领导具体的目标任务、实施策略和组织架构等会发生相应调整，但党的领导必须始终彰显党的初心和使命，保证党的领导不偏向、不变质。因此，党的十九届四中全会把建立“不忘初心、牢记使命”的制度作为基础和前提条件摆在党的领导制度体系的首要位置。

（二）领导核心论逻辑：“完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度”明确党的领导关键所在

中国共产党是“统筹中国各领域协调发展的核心组织及核心力量”[8]。党中央是统领党的领导工作、制定党的领导决策的中枢。习近平明确指出：“中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会，这是党的领导决策核心。”[9]从领导过程角度看，维护党中央权威是实现党中央集中统一领导的前提，持续、集中的领导离不开稳固、有力的权威。维护党中央权威和维护党中央集中统一领导是辩证统一的整体，是加强党的领导所必须坚持的重大政治原则。列宁曾强调，党的中央机关要“成为拥有广泛的权力、得到党员普遍信任的权威性机构” [10] 。中国共产党作为马克思主义政党，把维护党中央权威和集中统一领导明确列为所有党员和党组织必须遵守的政治纪律。党的二大通过的中国共产党第一个章程中即明确：“全国大会及中央执行委员会之议决，本党党员皆须绝对服从之。” [11]党领导革命、建设和改革的实践证明：形成有权威的中央领导集体和领导核心，能够确保全党团结统一和步调一致。《决定》对十八大以来维护党中央权威和集中统一领导的实践经验进行了制度性总结，从坚决维护领袖的核心地位、健全党中央对重大工作的领导体制、健全维护党的集中统一的组织制度等多个方面进行了规划部署，对各个层级的党员和党组织作了相应明确要求。这也表明，维护党中央权威和集中统一领导不是抽象的，而是基于党的根本属性、组织伦理形成的具体行动准则，是维护党的领导必须坚持的最高行为规范。

（三）领导形态论逻辑：“健全党的全面领导制度”突出党的领导鲜明特质

领导形态是对领导形式及其样貌的客观描述，凸显领导行为的主要特质。萨托利认为，政党具有“表达”“引导”和“交流”等功能[12]。与西方国家政党不同，中国共产党除了一般政党组织普遍承担的利益塑造、政治参与、国家建设等常规职能外，同时更是推动革命、重构社会、创立政权的先锋型、使命型政党。党的十九大强调党的领导是全面的领导，并重申“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”[7]16。因此，我们不能用西方政党政治的内涵范畴来审视和界定中国共产党的领导地位、领导功能及领导特征。健全党的全面领导制度彰显了党的领导是全面领导。首先，全面领导体现在党领导的机构主体是全覆盖的。《决定》强调要“完善党领导人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等制度”[13]。通过设立各级党委（党组）工作制度，充分发挥党在各种组织中的领导核心作用，能够防止出现西方国家内部存在的多方力量相互博弈、恶性竞争等弊端。其次，全面领导体现在党领导的事业范围是全方位的。党领导人民创立了中国特色社会主义各项事业，党通过相应制度对社会主义政治、经济、文化、社会、生态等各项事业进行统筹安排。最后，全面领导体现在党领导的运行程序是全过程的。党的领导贯穿党和国家机构履职各个层面，有利于增强公权力主体行动的一致性、协调性，推动党制定的各项方针政策得到快速有效落实。

（四）领导价值论逻辑：“健全为人民执政、靠人民执政各项制度”培厚党的领导群众根基

马克思主义唯物史观强调：“历史活动是群众的活动。”[14]作为历史主体的人民群众，自然也是党领导各项事业的主体。中国共产党把人民群众作为开展领导工作的逻辑起点和实践起点，赋予党的领导显著的人民性特质。健全为人民执政、靠人民执政各项制度是党的政治观、群众观在党的领导视域下的生动体现，为党的领导制度体系提供了有力价值支撑，明确了“以人民为中心”的价值旨归，实现了制度安排之“形”与制度价值之“神”的兼具。一方面，“为人民执政”明确了党的领导的根本目的。任何一种领导力量所实施的领导行为，在本质上都是为了维护和发展特定的利益。马克思主义政党的领导行为与资本主义社会中的政党执政和公共管理活动在根本目的上具有显著区别。习近平指出：“中国共产党的领导，就是支持和保证人民实现当家作主。”[15]18党的领导根本目的是维护人民群众当家作主的地位，在此基础上推动社会生产力的发展，满足人民美好生活需要。另一方面，“靠人民执政”明确了党的领导力量源泉。古今中外的政治实践启示我们，任何忽视民情、无视民意、轻视民力、漠视民智的领导行为都难以长久维持。作为一种对象性实践活动，党的领导秉持群众路线和群众观点，通过各项联系群众工作机制，将广大人民群众的利益诉求和生活愿景融入党所塑造的事业发展脉络之中，充分尊重广大人民群众参与党的领导各项事业的首创精神，使党的领导具有强大的群众根基。

（五）领导质效论逻辑：“健全提高党的执政能力和领导水平制度”诠释党的领导基本要求

领导行为本身即内蕴了对领导主体的能力要求，缺乏相应能力的领导主体将不可避免最终丧失其领导地位。党的执政能力和领导水平及其所形成的領导质效是评价党的领导的基本尺度，直接关系到党的领导的制度认同感和群众满意度。习近平指出：“党的领导，体现在党的科学理论和正确路线方针政策上，体现在党的执政能力和执政水平上，同时也体现在党的严密组织体系和强大组织能力上。” [4]766拥有强大的执政能力和领导水平是中国共产党的政治优势。在不同历史方位中，党的执政能力和领导水平的具体内涵、评判标准和优化路径是不同的。新时代，影响党的领导的风险和挑战更加复杂多变，对党的执政能力和领导水平提出了新要求。从内部环境看，党的领导理念、领导方式、领导决策要满足新时代人民对美好生活的向往;从外部环境看，全球化、信息化、网络化、科技化、智能化、市场化等趋势和动态深入发展，对党的领导专业性、时效性、系统性要求越来越高。《决定》立足新时代党和国家面临的发展任务和时代环境，从民主集中制、决策机制、党的领导方式和执政方式、激励机制等多方面对健全提高党的执政能力和领导水平制度作出明确要求，必将进一步提高新时代党的领导和国家治理的质效。

（六）领导保障论逻辑：“完善全面从严治党制度”强调党的领导内生动力

党是各项领导工作的实施主体和责任主体，各级党组织和广大党员干部是党的领导政策的执行者、落实者。坚持和加强党的领导需要通过党的建设增强内生动力。如果管党治党不力，党内存在的突出问题得不到及时有效解决，不仅会损害党的领导能力，更会动摇党的领导地位。因此，习近平多次强调：“治国必先治党，治党务必从严。”[15]43党的领导和党的建设是相互贯通、不可分割的。把完善全面从严治党制度纳入党的领导制度体系中，表明新时代中国共产党人对党的领导规律、党的建设规律的洞察和把握。一方面，全面从严治党的核心是党的领导。党的建设不是无的放矢，而是马克思主义政党为了维护先进性和纯洁性而主动进行的自我提升工作。增强党的领导能力、巩固党的执政基础是党的建设的任务和方向，规定了党的建设各项基本要求。同时，党的领导也贯穿党的建设各个层级、各个领域之中，确保祛病健体、刮骨疗毒真正取得实效。另一方面，党的领导需要党的建设提供根本保障。党的领导是对党自身各方面综合能力的检验，要求党的建设必须适应党的领导工作实际要求。党的十八大以来，全面从严治党的深入开展充分释放了党的自我革命效能，增强了党对新时代的因应能力，为党的全面领导注入了生机活力，推动广大党员和各级党组织的领导本领和领导素养不断增强。

三、党的领导制度体系的价值意蕴

提出构建党的领导制度体系是对党的领导历史经验的系统总结，是对党的领导各方力量的广泛凝聚，是对党的领导发展道路的科学规划，从多重面向展现了党性与人民性、合目的性与合规律性的统一，具有重大的价值意蕴。

（一）制度之维：以根本领导制度统领中国特色社会主义制度的发展完善

党的十九届四中全会从多个方面对坚持和完善中国特色社会主义制度进行了研究部署，凸显整体性制度建设理路，体现中国制度强大的自我革新能力。习近平强调：“中国特色社会主义制度是一个严密完整的科学制度体系，起四梁八柱作用的是根本制度、基本制度、重要制度，其中具有统领地位的是党的领导制度。”[16]把党的领导制度体系摆在中国特色社会主义制度体系的首位，有利于发挥党的领导制度的统领作用。从制度源流角度看，中国特色社会主义制度本身即为党领导人民创立和完善，蕴含了党的领导的原则、性质与内容。党的领导制度在中国特色社会主义制度体系中起着轴心和统领作用。坚持和完善党的领导制度体系明确了制度建设的根本要求与核心要义，对发展中国特色社会主义制度能够起到继往开来、培基固本的作用。从制度运行角度看，党的领导贯穿中国特色社会主义制度体系的各个组成部分，是中国特色社会主义制度体系有效运转、协调发力的关键。坚持和完善党的领导制度体系，增强了党的领导能力，优化了党的领导架构，激发了党的领导活力，为中国特色社会主义制度体系的成熟定型奠定了重要基础，确保新时代制度建设沿着正确方向稳步前行。

（二）理论之维：在传承历史经验的基础上创新马克思主义党的领导理论

坚持和加强党的领导是马克思主义党的学说核心内容之一。马克思主义经典作家对党的领导问题进行了科学探索，中国共产党人深入贯彻马克思主义党的领导理论，并将其与领导中国革命、建设和改革的具体实践相联结，取得了一系列制度性成果。党的领导制度彰显了中国共产党人对坚持和加强党的领导的思考认知和路径选择，是党的领导理论的规范性、固定性表达样态。党的十九届四中全会提出坚持和完善党的领导制度体系，对党的领导制度进行结构拓展和功能优化，体现了以习近平同志为核心的党中央鲜明的领导风格，是对马克思主义政党领导理论的继承和创新。一是明确界定了“党的领导”的具体内容和内在结构。中国特色社会主义事业的全面性、复杂性决定了党的领导是一个综合性概念，包括职能定位、价值属性、体制机制等多个子范畴。党的领导制度体系通过六项具体制度对党的领导进行了内容界定和结构划分，形成了内容丰富又相互衔接的有机整体。二是为坚持“党是领导一切的”制定了系统全面的进路方案和体制框架。党的领导制度体系规定了党领导一切的实现路径，表明党通过系统的工作部署和体制机制对中国特色社会主义事业进行统筹、协调和负责，而不是包揽、包办一切。三是对“党是最高政治领导力量”进行了制度层面的阐释和表达。党的领导制度体系为新时代党把稳前进方向、凝聚社会共识、制定重大决策提供了制度保障，明确了党无可替代的核心及引领作用。

（三）实践之维：为巩固中国道路的核心优势提供了基本依据和行动纲领

中国道路是具有深厚历史底蕴、符合中国发展实际、满足人民群众需求的科学发展模式。党的领导是中国道路得以开辟和完善的决定性力量，构成了中国道路的核心优势。从历史视角看，党的领导打破了近代中国一盘散沙的无序状态，推动中国从传统向现代的转型。布莱克认为：“现代化的方方面面都充满着冲突。”[17]中国共产党的领导具有强大的社会动员、资源凝聚和利益协调功能，能够最大限度化解冲突，实现各方主体良性互动，最大程度调动广大社会成员参与国家建设，这使得中国道路超越了以西方国家为代表的现代化发展模式。从现实视角看，坚持和加强党的领导是贯穿中国国家治理体系的一条主线。在国内社会主要矛盾发生转化和世界处于百年未有之大变局的双重背景下，中国国家治理面临新的发展任务。党的领导确保了国家治理的连贯性、稳定性、开放性，成为新时代推动国家繁荣和民族复兴的根本政治保障。党的十九届四中全会概括了中国国家制度和治理体系十三项显著优势，其中第一条即“坚持党的集中统一领导，坚持党的科学理论，保持政治稳定，确保国家始终沿着社会主义方向前进的显著优势”[13] 。党的领导制度体系显示出适应领导要求、优化领导架构、增强领导能力、提升领导认同、巩固领导根基这一严密的逻辑进路，为新时代强化道路优势，增强道路自信提供了科学行动指南。

政治制度“既是生成的，也是创造的” [18] 。党的领导制度变迁是动态发展的历史过程，必须适应党的奋斗目标、国家治理任务和社会利益格局发生的深度调整变化，这也是党的领导先进性的重要表征。党的十九届四中全会提出构建党的领导制度体系，这是新时代中国共产党人立足新的历史方位和发展环境，在既有党的领导丰富制度资源的基础上所进行的创新和提升，有利于推动党的领导各项工作更加规范化、科学化。

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【责任编辑：张晓妍】