美国加州基础教育财政改革及成效

袁慧

摘    要：公平、效率和充足是美国教育财政的三大关注点，美国加利福尼亚州的基础教育资助因不满足这三点一度受到严厉批评。2013年以来，该州采用地方控制资助法则，在为处境不利的学生和学区提供额外经费之外，转变教育经费使用模式，為学区提供更大的自主权，促进家长和社区参与，以便更好地满足当地学生的学习需求。同时，加州加强了问责制，通过设立明确的指标和公开评估结果，推动学校不断进步。研究表明，地方控制资助法则缩小了加州贫困学区和富裕学区的教育经费差距，提高了学生——尤其是处境不利学生的学业表现，也使加州的学校更加安全和友善。

关键词：基础教育 财政改革 地方控制资助法则 问责制

公平、效率和充足是美国教育财政的三个主要关注点[1]，加利福尼亚州（以下简称加州）以往的基础教育财政分配方式因不满足这三点而受到严厉批评。虽然从20世纪80年代开始，加州便出台多项立法和措施，力图保障基本公共教育财政，缩小学区间生均经费差异，但教育经费的匮乏以及由此而来的教育机会不公平问题一直未能得到有效改善。2007—2008学年至2011—2012学年，加州的基础教育预算减少了74亿美元，生均支出减少了1271美元[2]。2013年，该州的生均支出仅列全美第35名[3]。为应对教育经费不足的问题，加州各地区的学校缩短了教学天数，削减了约3.2万个教师岗位[4]，新教师也越来越多地受雇于短期合同，且未能接受相应的入职培训[5]。随着学校教师人数的减少，加州的班级规模开始扩大，高中班额甚至达到40多人，小学班额也超过了30人。与此同时，学校的非核心科目遭到删减，许多重要支出（如校舍维护）被搁置。尽管当时所有学校都受到了财政削减的影响，但是那些招收低收入家庭学生和少数族裔学生的学校受到的影响无疑是最大的，图书馆员、艺术和音乐教师、辅导员及学校医护人员流失情况严重。可以说，加州基础教育财政制度改革迫在眉睫。

在此情形下，2012年，加州政府决定转变以往按照教育项目进行专项拨款的方式，采用“地方控制资助法则”（Local Control Funding Formula，LCFF）。根据这一法则，加州政府为同一学段的每位学生提供相同的基本拨款，并为处境不利的学生设定了额外的拨款权重。

一、LCFF的资助方式

加州政府认为，学生在学校获得的教育结果不仅取决于教育资金的数额，还取决于这些资金的使用方式。以往，加州按教育项目进行的专项拨款存在不少问题，例如：资金控制权主要掌握在州层面，学区缺乏自主权;学生人口规模相同的不同地区的资金分配存在很大差异[6];一些学生希望得到帮助，但缺乏有效的指导和申请渠道，致使许多学校中需要付费的项目更多以富裕学生为服务对象等。美国各州的教育资金来自于联邦、州和地方，但加州与大多数其他州的不同之处在于其更多依赖州级资金（60%），而不是联邦资金（9%）、地方税（25%）或其他资金（6%）[7]。美国各州都有自己的教育资金分配方式，其分配法则不仅决定了一个学区从州和地方获得的资金水平，还影响着学区选择如何使用资金。LCFF作为加州分配教育资金的新方式，并没有增加新的资金来源，而是按照学段，向学区、特许学校和郡教育办公室（County Office of Education）统一提供生均基本拨款，从而确保将可用的资金分配到学区，由学区决定如何分配给学校和学生，并针对高需求学生和学校进行额外拨款。也就是说，这种拨款不是由学生自行申请，而是直接认定和落实到有需要的学校和学生身上，因而在一定程度上能够减少资金分配不公平的问题。

LCFF包含以下三个部分。第一部分是基本拨款（base grants）。LCFF把从幼儿园到高中的教育阶段分为四个学段，即幼儿园至小学三年级、小学四年级至六年级、初中及高中，每个学段按照学生平均出勤率进行统一拨款，并在每年根据生活费用变化和不同学段的需求进行调整。由于加州幼儿园至小学三年级实行小班授课，学生与教师比例不得超过24：1[8]，而高中阶段的职业技术教育成本较高，因此LCFF对四个学段的基本拨款在调整后呈现出两头偏高、中间偏低的态势。例如，2013—2014学年，四个学段（由低到高）调整后的生均基本拨款额分别为7557美元、6947美元、7154美元和8505美元，2015—2016学年分别上调至7820美元、7189美元、7403美元和8800美元。[9]

第二部分是补充拨款（supplemental grants）。LCFF特别关注处境不利的学生，在保障基本拨款的基础上，为低收入家庭学生、英语学习者（English learner）和寄养青年（foster youth）提供额外拨款。其中，低收入家庭学生是指有资格获得免费餐或优惠餐的学生，其资格由各学区自行确定;英语学习者是加州教育部每年对母语为非英语的学生进行的评估中被鉴定为英语能力不合格的学生;寄养青年是亲生家庭暂时或长时间无法给予儿童所需的照顾，且不愿意或不可能被领养的学生，由儿童福利系统在一定时间段内提供替代性的家庭照顾，如在亲戚或无血缘关系的家庭寄养等。这三类学生补充拨款的额度相当于基本拨款的20%。拨款根据学生的“非重复计数”进行分配，即符合一项以上资格标准的学生（例如，一名来自低收入家庭的英语学习者）只计算一次。

第三部分是为上述三类处境不利的学生超过学生总数55%的学区额外提供的集中拨款（concentration grants），其额度达到基本拨款的50%。

二、LCFF的问责制度与执行系统

LCFF不只是一项教育拨款计划，还是一项教育综合改革计划。它一改以往高度集中和复杂的专项拨款制度，除了增加对处境不利学生的资助和支持外，鉴于学区最了解本地学生的需求，还将经费直接划拨给各个学区。这种赋予地方较大决策权的方式，在一定程度上可以提高教育经费的使用效率。为确保地方的教育经费决策能真正符合当地的需求，LCFF还积极加大学校、家庭、社区等地方利益相关者的共同参与，力图创建一个更加透明的教育财政制度。为此，LCFF要求每个学区每三年提交一次“地方控制和问责计划”（Local Control and Accountability Plan，以下简称“问责计划”），确定学区的三年发展目标，明示为实现这一目标，如何使用和分配LCFF拨款。

（一）LCFF的问责制度

“问责计划”是实施LCFF的监督与保障，主要包括以下两方面内容。第一，“问责计划”明确规定了学区制定规范的LCFF的流程。加州所有学区每年都要召集学生、家长、教师及学校其他人员，详细说明学区的重点工作和支出，征求其对初拟的“问责计划”的意见和建议。因此，学区至少要举行两次公开听证会，要求第一次听证会必须征求公众对计划的建议和意见，并在随后的听证会上采纳或修改“问责计划”，并与其他利益相关者（如当地工会或协会）就该计划进行讨论和完善[10]。此外，LCFF要求学区成立由学区内大多数家长组成的家长咨询委员会，英语学习者比例达到15%的学区还要组建专门的英语学习者家长咨询委员会。学区必须向家长咨询委员会和英语学习者家长咨询委员会（如有）提交“问责计划”以供审查和提出意见和建议。即使学区没有采纳家长委员会的建议，也必须在最终的“问责计划”批准之前以书面形式回应他们的建议和意见。

第二，“问责计划”为学区设置了所要达到的教育目标。LCFF的问责制一改以往几乎完全依赖学生考试成绩的单一评估方式，在根据美国州共同核心标准（Common Core State Standards）以及2015年颁布的《每个学生成功法》（Every Student Succeeds Act）中的一些学术指标（如学业成绩和课程标准），考察教育资金投入对学生学习结果影响的同时，增加了多项涉及教育公平和多样化的新指标。例如，学校是否有效地帮助英语学习者获取学业成功，是否为更多学生提供大学预科和大学水平的课程（如大学先修课程、国际文凭课程、双学分课程）以及高质量的职业技术教育。由于LCFF给予加州学区极大的自主权，要求社区和家庭参与制定“问责计划”，因此强有力的社区和家庭参与也被列为重要的考核指标。另外，针对加州之前由于学校资金缩减引起的教育基础设施和服务不完善的问题[11]，LCFF规定学校提供完善的教学设施、充足的教学材料以及适当的教学和辅导人员。

具体而言，LCFF共设立了8个优先教育目标和24个详细指标，学区必须据此制定“问责计划”，详细说明实现目标的战略和行动。这些目标和指标可以分为三类：学生成绩、家长参与和学校环境（见表1）。

与上述优先目标和指标相匹配的是2017年3月正式发布的在线评估系统——学校仪表板（School Dashboard）。作为LCFF的构成部分，学校仪表板一方面是为了让学校、家长以及公众更好地获知学校的状态、变化以及需要改进之处;另一方面，它更加关注不同学生群体之间的差距，尤其是那些处境不利的学生群体的学习需求。其评估结果还可以为州政府确定需要额外帮助的学区和学校提供参考，通过调整投资的重点和力度，进一步保障教育拨款的公平性。

根据上述指标，加州教育部门选择了10个指标用于学校仪表板，其中6个为州级指标，4个为地方指标。州级指标包括高中毕业率、大学准备情况、英语学习者的进步、标准化测试成绩、长期缺勤率以及停学率，收集来自全州范围内所有特定学生群体（包括少数族裔学生、英语学习者、低收入家庭学生、寄养青年学生、残障学生等12个学生群体）的相关信息，评估结果以蓝色、绿色、黄色、橙色和红色五种颜色，分别表示优秀、良好、中等、较差和很差五个表现水平。根据这6项州级指标，学校仪表板会公布四份报告，公众可以通过学校仪表板的官方网站，知晓相关学校和学区的评估结果。第一份是整体绩效报告，显示所有学生在州级指标中的表现水平，包括被评为红色（很差）和橙色（较差）的学生群体数量等。第二份为状态与变化报告，展示每一个州级指标的绩效，以及相较于过去一年发生的改变。第三份报告相较于第二份更加细致，显示州级指标随着时间而变化的绩效水平，呈现学生的出勤、学业成绩、毕业率、学校办学条件、学习氛围等。第四份报告是学生群体报告，用五种颜色呈现所有学生和学生群体的绩效水平。

4个地方指标由当地学区、郡教育办公室以及特许学校提供，包括校园清洁和建筑安全、学校氛围、家长参与以及其他课程的开展情况等。当然，学区也可以创建自己的地方指标，监测他们认为在“问责计划”中重要的指标。对于地方指标，学区会得到“达标”“不达标”或“两年及以上不达标”的整体绩效等级评价。需要说明的是，地方指标是仅对当地学区进行的整体评价，并不适用于个别学校或学生团体。

（二）LCFF的执行系统

LCFF的执行系统是多层次的。首先，学区“问责计划”的批准权掌握在加州各个郡的教育办公室手中。根据LCFF，加州各郡教育办公室发挥“审查”和“技术援助”的双重作用。一方面，加州政府指定郡教育办公室为“问责计划”的“守门人”，负责审核、要求学区修改、批准或拒绝其“问责计划”[13]。郡教育办公室按照三个硬性条件来评估学区的“问责计划”是否合格：一是该学区的预算支出是否足以实施其所述战略;二是资金分配方式是否满足LCFF规定的比例（即补充拨款和集中拨款分别相当于基本拨款的20%和50%）;三是用于学区或学校的补充资助和集中资助的资金是否有效[14]。其次，郡教育办公室还要对“问责计划”不达标的学区提供有效的指导和帮助，例如，指派学术专家协助学区确定和实施有效的计划，或将该学区转介到加州教育卓越协作组织（California Collaborative for Education Excellence）——一个在LCFF下建立的新机构，专门为郡教育办公室和学区提供咨询和协助。2013年，加州拨出1000万美元用于该组织的运作，并在随后几年額外补充了2400万美元，旨在提高学区和学校的领导能力与教学质量，满足处境不利学生的学习需求。郡教育办公室审核通过的“问责计划”由加州教育部进行最终审核和批准。加州教育卓越协作组织、郡教育办公室和加州教育部共同构成了LCFF的支持系统，确保学区能够调整资金，实施提高学生学习成果的战略。

如果学区未能持续改善州级或地方指标的结果，或教育卓越协助组织在提供了援助后，确定该学区未能实施其指导建议，那么加州教育部可以通过三种方式进行干预：第一，变更学区的“问责计划”，修改学区的年度目标和具体措施;第二，对学区的预算进行修订，使其支出计划与“问责计划”的变动保持一致;第三，停止学区管理委员会的相关工作。

三、LCFF的实施成效

如前所述，LCFF高度重视对处境不利的学区和学生的关注与资助，这使得加州在教育经费分配的公平性方面取得了进步。2017年的一项研究表明，LCFF实施三年以后，加州各学区之间的生均支出不均等的情况得到了一定程度的缓解——平均而言，加州重度贫困学区的生均资助比轻度贫困学区多了334美元[15]。与此同时，新的问责制改变了加州学区和学校的实践，从而为学校的成功和学生的学习带来了一定的成效。

（一）教师队伍的提升

如前所述，2008—2012年，由于资金削减和裁员，教师队伍减少了约3.2万个职位，而且许多教师都属于短期合同员工，未曾受到良好的教学培训。为此，加州学区利用LCFF的资金雇用了更多教师，减少了幼儿园至小学三年级学段的班级人数，并投入资金促进教师的专业发展，从而更好地满足所有学生的学业需求。

首先，LCFF对学区和学校的资金投入，使得教师队伍得到壮大。对加州900个学区的调查发现，这些学区的教师人数在2014—2017年间增加了16177人，增长了6%[16]。这些学区利用获得的资金，为每所学校平均增加了约10名新任教师和1名辅导员，后者负责监督处境不利学生的学业及其他方面的进展情况。[17]

其次，由于资金投入，加州的教师也接受了更好的专业发展。对加州75个“问责计划”所做的分析发现，一些学区因为LCFF的实施而更乐于投资教师的专业发展。这主要表现在以下几个方面。实施入职培训计划，为新手教师配备带教导师，增加专业发展时间，鼓励教师相互听课并开展讨论等。研究发现，2016—2017学年，54%受访的加州教师表示自己曾到同事的课堂中听课，这一比例比上一学年增加了9%[18]。一些学区专门聘请了教学支持人员，如课程设计专家和具有课程设计专业知识的指导教师，为教师的专业发展提供支持。还有一些学区更多地利用网络或跨区学习机会，拓展专业知识的分享范围[19]。一些学区还针对处境不利学生投入更多资金，用于开发相关的教师专业发展资源，如改进教师面向英语学习者的教学方法。

（二）家长参与的增加

教育公平的实现不仅需要教育资金的公平投入，而且需要学校之外的力量，如家长和社区的积极参与。作为加州教育的优先指标之一，LCFF要求家长参与本地“问责计划”的制定，从而帮助学校和学生获得成功。

有研究对加州15个学区的“问责计划”进行审查，发现这些学区根据自身需求和优势来制定家长参与策略，通过不同方式吸引家长参与学校活动。一些学区着重加强家庭教育与学校教育的连贯性，设立家庭资源中心或家庭联络人（family liaison），为家长提供能力建设服务，帮助学生在家中学习，并促使学生适应学校环境。这些学区还对教职工进行有关家庭参与策略的培训，以吸引具有不同文化和语言背景的家庭参与其中。一些学区聚焦于加强与家庭的联系，通过多种语言以及电子邮件、短信、电话、网站、新闻媒体等途径，拓展与家庭的接触范围，开展家庭调查和家访等，促进学校和家庭之间的双向沟通。一些学区致力于推进家庭与学校的共同领导，让家长参与学区和学校层面的决策，并通过培训项目，提高其参与学区事务的能力。还有一些学区邀请家长进入学校，力图共同营造温馨的学习环境，如创造干净、安全的校园环境，开展“家庭识字之夜”或“家庭数学之夜”等活动，鼓励家长参与子女的教育。此外，还有不少学区尝试了多种多样的家长参与形式。例如，在互联网和智能手机上参与相关教育调查，以及与当地教育总管一同参加“晨间咖啡例会”等。[20]

2018年的一项报告显示，家长有效地参与当地的“问责计划”是促进学校改进的关键。例如，加州帕姆戴尔小学区的学校聘请了家长联络员，这些联络员负责向其他家长提供相关信息和非正式培训，从而使他们能够更好地参与学校事务以及当地“问责计划”的制定。此外，学区还为学校董事会成员和地方官员提供为期两天的培训，使学校管理更便于家长参与。研究人员发现该区家长成功参与具有三大原因：广泛而积极地参与“问责计划”咨询委员会以及各种相关培训和会议;提高学校教育的透明度，分享学校和学区的正面与负面数据;通过共享经验、组织文化庆典以及组建非洲裔美国人咨询委员会，确保非洲裔美国人的社区参与，从而满足所有学生群体的学习需求[21]。还有研究证实，加州家长的积极参与有助于学生的学习与成功，如提高高中毕业率以及语文和数学成绩等。[22]

（三）学校氛围的改善

研究表明，营造安全、包容的学校氛围可以帮助学生消除恐惧和焦虑心理，这对处境不利学生来说尤为重要[23]。为此，加州将学校氛围纳入LCFF的问责指标，并促使学区和学校采取多种举措改善学生的学习环境。

首先，加州一些学区利用额外获得的资金，增加教师、教育咨询者、社会工作者、助教等职位，为学生提供更加全面的支持。此外，一些学区还开展氛围调查，为改进学习环境提供依据。有研究发现，使用LCFF资金雇用更多的专业人员的确发挥了重要作用。数据显示，在实施LCFF三年之后，一些学校的护理人员增加了9%，言语病理学家增加了10%，辅导员增加了17%，社会工作者增加了19%，心理学家增加了21%，使学生获得心理健康和社会服务的机会得到明显增加。[24]

如表1所示，LCFF使用在校停课率等指标来衡量学校氛围。一些研究发现，尽管加州各地之间存在差异，但学生在校停课、停学在家以及被开除的情况有了明显的改善。其中，停学在家的下降幅度较大——从2011—2012学年的4.9%下降到2016—2017学年的3.2%。虽然在校停课率变化幅度较小，但总体也有所下降。数据显示，2011—2012学年有1.4%的加州学生至少受过一次在校停课的处罚，而到了2016—2017学年，这一数字下降到0.7%。在这六年中，虽然学校的开除率普遍較低，但也有进一步的下降，2011—2012学年有0.15%的学生被开除，而在2016—2017学年的开除率只有0.09%。在绝对数量总体上有所下降的同时，加州不同种族的学生之间受教育机会的差距也缩小了。据统计，加州所有学生群体的在校停课率明显下降，其中，非洲裔学生的在校停课率下降幅度最大。2011—2012学年，有7.9%的非洲裔小学生至少受过一次停学，但到了2016—2017学年，这一比例下降到了5.9%;非洲裔中学生的在校停课率从2011—2012学年的17%减少到2016—2017学年的12%[25]。在校停课率的减少意味着学生脱离教学环境的时长减少，相应地，学生的学习时间得到增加，从而对学生——特别是处境不利学生的学习产生了积极影响。

此外，学校开除率的减少，使得更多学校和学生投入学习之中，从而营造了良好的学校氛围。联邦数据显示，加州的学校也变得更加安全。2009—2010学年，加州的学校枪击事件远远高于全国平均水平，但到了2015—2016学年，这一数据远低于全国平均水平，在七年间下降了50%以上。同一期间，校园斗殴、欺凌事件和课堂教学中断的现象也明显减少。[26]

（四）学生成绩的提升

虽然根据LCFF可以发现，加州已不再把考试结果作为评估学校绩效的唯一标准，但该指标在某种程度上能够验证LCFF是否缩小了加州与全美的教育差距。数据显示，LCFF对所有学生——尤其是对处境不利学生的资金投入，在一定程度上使得加州学生的成绩显著提高，其总体成绩已不再处于全国末端。

首先，加州学生总体的数学和阅读成绩大幅提升。根据全美教育进展评估①（National Assessment of Educational Progress）的结果，2007年，加州八年级学生的数学成绩在50个州中排名第45位，阅读和科学成绩均排在第49位[27]。2017年，加州八年级学生在阅读方面仅落后全国平均水平2分，阅读平均分自2007年以来上升了12%，成为全美进步最大的州;数学平均分自2007年以来上升了7%，与全国平均水平的差距缩小了一半[28]。此外，自2013年以来，在全美学生的平均成绩保持不变或略有下降的情况下，加州四年级学生的阅读成绩也有所提升。

其次，LCFF對处境不利学生的额外投入使得其学业成绩得到提高。对加州低收入家庭学生的研究发现，十一年级的生均支出每增加1000美元，学生数学和阅读的提高相当于分别增加大约7个月和3个月的学习时间[29]。此外，LCFF对贫困地区学校资助的增加，一定程度上使得处境不利学生的高中毕业率有所提升。数据显示，2010年入学并在4年内毕业的学生比率为75%，到2018年，这一比率增至83%[30]，其中，处境不利学生获益最多。在15～17岁（即十至十五年级）学生中，生均支出每增加1000美元，学生的高中毕业率总体提高5.89%，其中，低收入家庭的学生提高5.1%，拉丁裔学生提高5.68%，非洲裔学生提高幅度最大，为7.71%。[31]

四、结语

LCFF的出台凸显了加州基础教育资助对效率和公平的关注。首先，加州除了使用截然不同的法则分配资金外，还实施了一个以利益相关方参与为中心的地方优先控制和资源分配的系统。这种新的问责制对LCFF进行监督和保障，转变了以往教育财政拨款自上而下的模式，变成由学区制定年度预算，再交由指定部门审核和指导机构进行修订，最后由州按照预算进行拨款。这样一种自下而上的流程，在一定程度上解决了加州以往基础教育资助体系复杂、低效的缺陷，使得教育经费的使用更加灵活，更能满足地方的需求。其次，所谓的教育财政公平，除了要重视水平公平，即无差别地对待每一个学生，使每个学生都能得到基本相同的教育资源，还需要重视垂直公平，即有差别地对待境况不同的人，为不同学生提供不同的教育资源。从这一点来说，LCFF对处境不利学生和学区的关注，促使相对贫困的学区和学校使用多种措施以及获取更多资源，改进教育基础设施与服务。结果显示，加州学生的整体学业成绩明显提高，与全美平均水平之间的差距也迅速缩小，其中，处境不利的学生获益最多。此外，作为加州教育重点工作之一，社区和家长参与也发挥了新的作用，除了参与当地“问责计划”的起草与修订，还积极参与学区和学校建设。事实证明，这些举措在一定程度上改善了加州的学校环境。

总而言之，LCFF对加州基础教育系统的各个层面——课堂、学校、学区以及州产生了积极影响，促使加州教育迈向了新时代。从长远意义来说，加州的基础教育财政改革独树一帜，受到了美国教育界的关注和支持，而且在一定程度上对其他州的教育财政公平改革也起到了指引作用。不过，目前美国公众对加州LCFF仍存有不同的声音，尤其是当前加州仍然存在一些影响到教育公平和质量的问题。例如，加州学生在标准化考试中落后于全国同龄学生，其中有一部分原因是由于加州贫困学生较多。这也表明加州要想提高学生成绩，需要从根本上解决贫困问题。还有研究在对社会经济地位相似的地区进行比较时发现，加州除了最富裕的学区以外，其他学区的学生水平与全国同龄人之间仍有差距[32]。此外，教师养老金和特殊教育的资金都是加州LCFF尚未解决的问题;校舍维护、职工医疗保障以及在紧张的劳动力市场招聘和留用教师问题，还有数学、科学、特殊教育和双语教育的教师短缺问题，都影响到加州基础教育的进一步发展。

注释：

①每隔一年在全美各州和哥伦比亚特区随机选择6100名四年级和八年级学生进行测试。

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編辑 朱婷婷   校对 王亭亭