我国新市民住房保障现存问题与解决思路：一个文献综述

摘 要：从我国新市民住房保障现状、影响问题解决的关键因素、新市民住房问题解决思路三个方面对现有研究进行系统地回顾。研究表明，我国新市民面临住房“难、贵、差”的困境，现有制度因素与不完善的市场制约了相应问题的解决。今后应进一步推进住房保障体制机制建设，逐步完善住房市场，从供给侧和需求侧发力，保障新市民住有所居。

关键词：新市民 住房保障 住房市场 住有所居

一、引言

2019年，我國城镇化率已突破60%，伴随着这一进程的推进，人口还会进一步向城市聚集。国家统计局数据显示，截至2019年底，全国有2.8亿人户分离人口，其中流动人口2.36亿，这表明我国经济社会活动中已经出现了一个新的群体：新市民。

国家住建部2018年新市民调研文件规定，新市民是指在城镇居住6个月以上，外市户籍和本市农村户籍的常住人口。换言之，新市民包括进城务工的农村人口以及外市的城镇户籍人口这两大类群体，前者构成了新市民的主体（秦司君，2019），这一论断主要强调了新市民人户分离的特征。谢海生（2019）、崔光灿（2020）等人则从新市民主要身份特征的角度指出该群体除了规模庞大的进城务工人员以外还包括新就业而未达到所在城市落户条件的大学生。

大量新市民的涌入为城市发展带来巨大红利，在城市建设、推动我国经济社会发展中起到了举足轻重的作用，但同时也对当地公共资源的配置、住房保障、公共空间的建设等提出了前所未有的挑战（谭金明，2019;刘帅2020）。作为最迫切的民生之一，切实保障新市民的居住权，使其在工作地能够安居乐业，从而尽快融入城市生活、共享城镇化发展成果，是当前的一项重要任务（刘卫民，2017;李长安，2019）。

二、新市民住房保障现状

虽然近几年国家出台了相关政策，以期解决新市民住房问题，但有相当数量的新市民住房现状依然不乐观，主要体现为住房“难、贵、差”。

（一）住房难：住房拥有率低，合适房源难寻

对于新市民当中庞大的农民工群体来说，“住房难”的问题尤为明显（刘娜，2019）。国家统计局2018年的统计数据显示，进城农民工购买商品房的仅占17.4%，租住房屋的占61.3%，其余由雇主提供住房。由此可见，大多农民工的住房方式是租赁房屋。然而，近年来房价的节节攀升势必会引领租金上涨，加之各地“城中村”改造等规划的实施，导致农民工很难在就业市场附近找到合适房源。对于新市民来说，他们的确可以考虑暂时不购房，这尚可接受，但拖家带口的家庭如果连租房都变得困难就十分可悲，将导致生存瓶颈问题（谭金明，2019;姜雪梅，2019）。

（二）住房贵：住房支出带来巨大经济负担

对于普通民众而言，大多数城市的房价上涨速度远超收入增长速度，使得房价收入比不断攀升，很多新市民家庭因应对住房问题而发生的负债位于首位，其购房/租房经济压力明显偏高（谭金明，2019）。按照国际惯例，房价收入比在3-6之间为合理区间。然而，我国各个城市的房价收入比千差万别，但几乎所有的一线、新一线城市房价都远超家庭年收入6倍，其中深圳、上海的比率甚至超过了20，这对于那部分即便能够买得起住房的新市民来说，也带来了巨大的经济负担（李长安，2019;刘娜，2019）。

（三）住房差：住房舒适度、私密度难以保证

新市民购房主要以二手房为主，租房的房源也大多是房龄20年以上的老房子，且地段多位于工业区周边，居住地卫生环境、居住设施等相对较差，其私密性更是无法满足以家庭为单位的外来务工者需求（谭金明，2019）。根据统计局数据，2019年我国进城农民工人均居住面积为20.4㎡，虽对比2018年有0.2㎡的进步，但与39㎡的城镇人均住房面积、47.3㎡的农村人均住房面积相比，仍有十分明显的差距。在住房配套方面，农民工住房集中供暖的仅占11.6%，自行取暖占40.6%，对这部分新市民而言，其住房安全性、舒适度难以保证（刘帅，2020）。

三、影响新市民住房问题解决的主要因素

（一）制度因素

1.户籍制度。我国长期以来实行的城乡二元户籍制度，极不利于城镇化进程中人口的合理性流动，给新市民真正融入城市生活人为设置了障碍（谭金明，2019）。尽管我国正在大力推广统一的流动人口居住证制度，但政策效果却不理想，当前对于新市民采取较为开放落户政策的，大多是一些中小城市，而具有巨大吸引力的一线城市往往对新市民采取强制性的行政限制，设定了长期居留的较高门槛（李长安，2019;李怡晴，2019）。一方面，很多城市对新市民采取限购政策，必须落户或缴纳社保与个人所得税满规定年限才具备购房资格，这对于只具有初步劳动技能的务工人员或刚毕业的大学生来说是一道难以逾越的鸿沟。另一方面，新市民的各项福利待遇与当地居民相比存在着明显的差距，他们通常只能享受所进入城市的一部分公共服务，或者在同样的情况下要被迫付出更多代价才能享受同等服务，涉及子女入学、医疗保险等各个方面。若新市民无法平等享受这些公共服务，往往产生更大的住房压力（孙斌艺，2016）。

2.公共住房制度。与老市民相比，新市民常常没有被纳入所进入城市的住房保障体系。现行的住房保障体系对于户籍居民中住房和收入“双困”家庭保障较好，而对于在城镇稳定就业的非户籍无房常住人口的住房保障目前还十分欠缺，很大一部分新市民甚至根本不了解当地的公共住房制度（谢海生2019;严荣，2020）。另外，在城市住房保障目标群体的认定方面，目前仍将农民工体排斥在保障体系之外，公租房、廉租房、经济适用房等对于农民工的覆盖面明显不够（谭金明，2019;姜雪梅，2019）。

3.公积金制度。我国的住房公积金在设定之初就界定了明确的目标范围，只在城镇设立住房公积金制度，只有在职职工才享受住房公积金制度（蔡鹏，2020）。伴随着城镇化进程的深入，新市民群体虽已被纳入住房公积金的目标群体，但公积金制度的内部建设和外部发展环境还存在诸多不完善的地方：企业缴存意愿不足，目前面向新市民的公积金制度缺乏强制性;新市民收入低就业面窄，偿债能力差，存在违约风险;宣传不到位，部分新市民对相关政策知之甚少;存在资金运用方式单一等问题（苏倩，2019;秦司君，2019）。以上这些原因都导致新市民难以享受住房公积金的福利，进而影响了住房公积金效率的发挥及住房保障目标的实现。

（二）市场因素

1.住房租赁市场不完善。以农民工、刚就业大学生为主体新市民往往有着强烈的租房需求，而目前住房租赁市场的发展还十分不充分、不完善（蔡鹏，2020）。一是租赁关系不稳定，新市民租户通常处于弱势地位，房东提前解约、频繁调整房屋租金的现象时有出现，导致新市民租赁权益没有得到有效保障。二是中介服务不规范，存在不少“黑中介”“黑二房东”坑骗出租人或承租人的行为，嚴重破坏了租赁市场的正常运行（谢海生，2019）。三是租赁机构建设尚处于起步阶段加之政府扶持力度不够，现实中土地供应不足、成本回收周期长等问题影响市场主体开发建设租赁住房的积极性，并最终制约着住房租赁市场的成长（赵展慧，2020）。

2.金融支持力度不够。新市民较低的融资水平限制了其住房和租房支付能力。新市民一般都是资信相对较差的一类人群，像农民工群体没有可靠的担保人和价值较高的抵押产品，而毕业生刚进入工作岗位也没有富有竞争力的工资，就算是能够获得信贷资格，也获取不到较高的额度（刘帅，2020）。因此，以身份作为住房贷款重要指标的金融机构不愿承受较大的风险，新市民在购买或者租赁住房时难以获得金融支持（孙斌艺，2016）。

（三）收入因素

除了制度因素与市场因素，收入是影响新市民住房问题解决，导致新市民住房难、住房差的经济性原因（李长安，2019）。新市民一般收入不高，特别是对于身处一线、新一线城市的这一群体而言，高昂的房价、租金似乎让他们的收入显得捉襟见肘，对于住房支出感到“压力山大”（姚劲波，2019），成为影响“新市民”购买/租赁住房这一消费预期转化为实际消费行动的重大经济性阻碍。

四、新市民住房问题解决思路

2015年12月的中共中央政治局会议提出：“加快农民工市民化，推进以满足新市民为出发点的住房制度改革”，这甚至被外界称为“二次房改”。2017年党的十九大报告强调“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位……让全体人民住有所居”，这就为我国未来房地产调控与住房制度改革奠定了总基调。通过梳理相关文献，本文将新市民住房保障实现路径分为基本原则、供给侧与需求侧三个方面。

（一）基本原则

1.坚持房住不炒的原则。今后应采取有力措施抑制投机性购房，反对房地产业暴利。因此，必须加紧实施房产税改革与立法，以实现提高住房的持有成本，让房子回归住的本质，促进更多闲置住房流入市场（严荣，2016）。另一方面，征收房产税也能够在一定程度上优化地方政府财政收入结构，有利于实现资源在社会范围内再分配，从而为解决新市民住房困境起到助推作用（姜雪梅，2016）。

2.坚持分类施策的原则。根据城市层级和新市民身份特征构建差别化的住房政策体系，做到分城施策、分类施策（蔡鹏，2020）。崔光灿（2020）提出根据新市民收入水平将住房政策分为住房保障政策、住房支持政策与住房激励政策三个层次。对于通过“人才引进计划”等方式进入城市的优秀新市民人群，他们一般能享受到当地优惠的住房政策，或是能够由市场来解决。针对刚就业大学生群体，他们在不同阶段会面临不同的住房问题，随着时间推移和薪资水平的提高，在城市的购房需求与支付能力也会相应提升。因此，对于这类群体要采用阶段性住房支持手段，在其就业之初租赁住房及首次购房时给予信贷、财税等方面的适当优惠，并加入人才偏好评价指标，之后则要充分发挥市场作用，而不是长期性的住房保障（谢海生，2019）。

3.坚持完善住房市场与住房保障体系两手抓的原则。社会对于租赁住房的需求呈现出多样化、差异化的特征，市场力量能够更精准地满足不同类别新市民群体的需要（李怡晴，2019）。因此，住房资源的供给与配置应充分发挥市场的决定性作用，同时，政府也要尽力、量力提供托底保障，并且引导用人企业强化自身责任，努力解决本单位员工的住房需求（蔡鹏，2020）。例如，我国从2020年开始发展政策性租赁住房，这种政策性住房的特点在于既具有保障属性，而又明显区别于一般意义的保障性住房，是市场性与保障性结合的产物，服务的目标群体为当地城镇非户籍常住人口和新就业大学生，同时也为支付能力下不及保障性住房购买标准、上不够购买商品房的“夹心层”群体提供支持。

（二）供给侧发力

1.积极推进我国住房保障制度与户籍制度改革。加强中央财政支持，积极推进转移人口的市民化进程，使税收与福利保障结合在一起，将新市民纳入工作所在地的住房保障体系以内，促进公共住房的精准化保障，这也是实现以人为核心新型城镇化的客观要求（谢海生，2019）。主要表现为将目前的户籍制度与公共服务制度分离，剔除公共服务的身份限制，依照人们的纳税情况享受相应的公共服务，消除对新市民的身份歧视，使其住房决策只需考虑其经济承受能力和自身偏好（孙斌艺，2016;蔡鹏，2020）。最终，使符合条件的新市民也同样享受到包括廉租房、公租房等在内的各类保障性住房（孙斌艺，2016;刘帅，2020）。

2.盘活存量，租购并举。国内很多地区的住房市场已经开始进入存量时代，尤其在一些一线城市，城市短期内新增建设用地潜力十分有限，必须更加重视盘活存量用地与存量住房，以增加对新市民住房的供应，为实现“租购并举”的目标创造相应资源条件（甘犁，2019;刘卫民，2019）。可以通过盘活商办物业、闲置企业用地等存量用地和存量住房进行“商改住”、“商改租”，以增加租赁房源供给，提高租赁市场的住房品质（蔡鹏，2020）。

3.多主体合作供应。租赁住房、政策性住房的供应与配置绝不仅仅是政府的事情，还要积极进行多机制的设计，加强社会化力量的参与度，形成多主体供给格局（蔡鹏，2020）。通过吸引房地产开发商、房屋租赁机构、社区股份合作公司和集体经济组织、具有存量土地或住宅的企事业单位、有关金融机构、社会组织等主体参与进来，推动租赁机构和中介服务变得精准化、多样化、规范化（刘卫民，2019;谢海生，2019）。最终，通过充分发挥公共机构与私人机构的合作、政府与市场的合作、强制与自愿的合作，优化租赁型住房供给结构，提高保障性住房整体质量，推动实现住房市场体系的平稳、有序、健康发展（陈守彬，2018）。

4.发挥集体土地作用。原国土资源部与住建部于2017年8月联合印发了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，提出选择13个典型城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点，这不仅是农村土地制度改革的深入，也是新型城镇化大背景下住房供应和配置体系的进步（刘卫民，2017）。对于计划在集体土地上新建的住房而言，应注意几大问题：首先，项目建设应当符合未来国土空间规划，尽量利用存量建设用地，不可触碰“三条红线”;其次，必须尊重农民集体意愿，统筹考虑集体经济实力，合理设置项目运作模式，维护农民合法权益;最后，项目开发建设要秉持以人文本的理念，合理规划住房面积与选址，满足新市民对“品质住宅”的需求（王立彬2017;汪夏明，2019）。

（三）需求侧保障

1.公积金制度改革。今后，需要加快推进住房公积金制度改革，进一步提高其“准公共产品”的性质，强化支付性与政策性双重功能（姜雪梅，2016;蔡鹏，2020）。首先，应逐步完善相关立法，扩大公积金覆盖范围，将缴存公积金纳入劳动合同中作为强制性条款，提升企业的缴存积极性（严荣，2016）。其次，政策制定时可以适当向新市民倾斜，由政府和单位提供必要的资金补贴，使新市民享受到较低利率的公积金贷款（苏倩，2019）。再次，要简化公积金办理和使用手续，加大宣传力度，充分调动新市民缴存公积金的主动性（汪夏明，2019）。最后，加强风险管理和拓展资金运用方式，把连续缴存与贷款资质、贷后风险管控挂钩，放宽公积金的资金运作空间以及在住房租赁等方向的适用范围，提高利用效率（李长安，2019;秦司君，2019）。

2.金融体系支持。通过大力推进政策性住房金融改革，优化运行机制，从金融体系上加大对新市民住房的保障力度（陈守彬，2018）。一是寻求政府支持，扩大资金运行规模，将政府有关部门管理的与住房有关的资金统一纳入政策性住房金融管理;二是拓宽筹资渠道，为新市民提供更有力的住房金融支持，例如，房地产研究所所长郭松海（2017）提出可以通过设立住房储蓄银行，专门为新市民开设购房贷款账户，用以弥补当前新市民住房贷款方面的空缺;三是扩大资金运用范围，加大保障性住房，特别是公租房、廉租房建设的金融支持力度。四是通过个人所得税减免、政府贴息等政策设计，逐步将政策性信贷资源向中低收入新市民家庭的基本住房需求倾斜，为陷入住房困境的家庭提供稳定、长期、低息的住房贷款（谭金明，2019;李長安，2019）。

五、结语

妥善解决我国2亿多新市民的住房困境，是当前进一步做好民生工作、实现让全体人民住有所居的关键任务之一。本研究表明，我国新市民普遍面临住房“难、贵、差”的问题，这已经成为新市民融入城市生活的首要障碍。城乡二元的户籍制度、尚不完善住房保障制度、发展不充分的住房租赁市场以及缺乏相应的金融支持是影响新市民住房问题解决的重要原因。今后我国在推进住房制度改革的过程中要特别注重满足新市民住房需求，继续坚持“房住不炒”的总要求与分类施策的基本原则，做好供给侧发力、需求侧保障的工作，进一步完善住房租赁市场，发挥好地方政府、房地产开发商、金融机构等各平台主体的职能，让新市民这一重要群体真正在城市安居乐业，从而共享新型城镇化发展成果，拥有更多的获得感。

参考文献：

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[11]汪夏明，万亚辉，汪灏，许帅文.新市民购房需求影响因素研究[J].建筑经济，2019，40（03）.

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[15]郭松海.运用共享经济保障“新市民”住房[J].中国经济报告，2017（03）.

[16]苏倩.住房公积金支持新市民住房消费问题研究[J].产业创新研究，2019（11）.

（孔维龙，南京农业大学公共管理学院）