国土空间开发保护制度建设现状、问题及建议

谢海燕 程磊磊

加强国土空间开发保护是生态文明建设的重要内容。2015年中共中央国务院批复的《生态文明体制改革总体方案》（以下简称“《方案》”）对国土空间开发保护制度提出了明确要求，党的十九大报告也提出要“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。本文将对我国国土空间开发保护制度的建设进展进行评估，分析存在的问题，明确下一步改革重点，提出对策建议，以期能推动我国生态文明建设，促进高质量发展。

一、国土空间开发保护制度改革进展

根据《方案》，“建立国土空间开发保护制度”具体包括完善主体功能区制度、健全国土空间用途管制制度、建立国家公园体制、完善自然资源监管体制四项改革任务。空间规划是建立国土空间开发保护制度的基础，因此《方案》还提出了编制空间规划、推进市县“多规合一”、创新市县空间规划编制方法等三项涉及空间规划体系的改革任务。目前，国家及省级自然资源监管体制改革阶段性目标已基本完成，国土空间规划编制有序开展，国土空间用途管制稳步推进，以国家公园为主的自然保护地体系初步建立，新的国土开发保护制度初步形成。

二、国土开发保护制度改革的新变化

（一）主体功能区的有关要求融入国土空间规划

国家“十三五”规划纲要明确要求以市县级行政区为单元，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。2015年，原环境保护部和国家发展改革委发布了《关于贯彻实施国家主体功能区环境政策的若干意见》。2017年中央通过了《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》。随着近几年对国土空间规划和用途管制制度的进一步试点探索，目前明确提出将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，不再单独编制主体功能区规划，与《生态文明体制改革总体方案》的顶层设计已有所区别。

（二）以国土空间规划统领整合各类空间性规划

根据《生态文明体制改革总体方案》，要“整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖”，目前全国正在编制的国土空间规划已将这一要求贯彻落实。国土空间规划是一套体系，包括总体规划、详细规划和相关专项规划。国家、省、市县编制国土空间总体规划，各地结合实际编制乡镇国土空间规划。相关专项规划是指在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安排。国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础。各地不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划等。

（三）省域和市县“多规合一”成果融入国土空间规划

“十二五”期间和“十三五”初期，全国28个市县开展了“多规合一”试点，海南、宁夏分别在全国率先开展省域“多规合一”试点。试点地区在空间规划编制方法、明确保护开发格局、建设规划管理信息平台、探索空间规划管控体系、推进空间管理体制等方面探索了许多好的经验做法，为提出编制统一的国土空间规划奠定了基础。对比《生态文明体制改革方案》提出的“编制空间规划、推进市县“多规合一”、创新市县空间规划编制方法”三项任务，均已融入国土空间规划编制工作中，取得了比原有改革目标更好的预期成效。

（四）“三区三线”成为国土空间开发保护的重要内容

从《全国国土规划纲要（2016—2030）》《省级国土空间编制指南（试行）》《市县国土空间编制指南（试行）》等规划文件的要求以及部分省市国土空间规划初步思路来看，优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区四类主体功能区划分模式不再是国土空间开发保护的主导分类方法，“三区三线”成为国土空间规划的核心内容。“三区”突出主导功能划分，“三线”侧重边界的刚性管控。生态保护红线、永久基本农田线、城镇开发边界三条控制线是调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。

三、存在的主要問题

（一）部分地方生态保护红线、永久基本农田线、城镇开发边界划定存在冲突

由于生态保护红线、永久基本农田线、城镇开发边界这三条控制线过去分别由不同的部门划定，存在许多交叉重复的地方。过去，经常出现城镇空间挤占农业空间的现象，以各种违规违法的名义将永久基本农田转为建设用地。近年来，一些地方出现了盲目扩大生态空间的新现象，违规占用耕地绿化造林、超标准建设绿色通道、挖湖造景，导致耕地非农化。此外，生态保护红线划定与自然保护地尚未有效衔接。自然保护地按照有关要求应全部纳入生态保护红线，但过去分部门划定各类自然保护地范围和边界，基础工作不够细致，一些被划定的自然保护地涵盖耕地、厂矿、村庄甚至城镇等生产生活空间。

（二）生态空间用途管制与一些地方经济发展矛盾突出

根据有关要求，生态保护红线核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。由于不少地区的生态保护红线核心区内还存在厂矿、村庄、耕地、牧区草地等，禁止人为活动意味着不但要退出工矿建设项目，还要对农牧民进行生态搬迁，这将会减少农牧民的收入，增加中央和地方财政生态补偿的负担。按照规定，生态保护红线核心区禁止建设旅游设施，这给旅游业发展带来很大影响。一些地区既不能开矿，也不能发展旅游业，甚至不能从事农业生产和放牧等活动，严重制约了地方经济发展，影响群众收入。

（三）国土空间开发保护的激励措施不足

现有国土空间开发保护制度以国土空间规划为基础，划定“三区三线”是核心内容，用途管制是重要手段。可以预见，随着相关规划和政策的实行，在严格保护生态空间、控制国土空间无序开发方面将会发挥重要作用。但从整个制度设计来看，管控措施偏多、激励措施较少，约束机制强、激励机制不足。对生态保护红线内的区域如何实现经济可持续发展，缺少相应的制度安排和配套政策，生态产品价值实现缺少途径和措施，甚至缺少必要的空间。由于激励机制缺位、对政策理解不到位、懒政等多种因素，一些地方出现“一刀切”、过度保护的情况，与改革初衷不符，影响了改革进程。

（四）国土空间规划与发展规划尚未实现有机衔接

编制国土空间规划实现了各类空间规划的“多规合一”，但与发展规划尚未实现有效衔接。2018年中共中央、国务院发布《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》指出，国家发展规划居于规划体系最上位，是其他各级各类规划的总遵循。要强化国家发展规划的统领作用，明确空间战略格局、空间结构优化方向以及重大生产力布局安排，为国家级空间规划留出接口;要强化空间规划的基础作用，为国家发展规划确定的重大战略任务落地实施提供空间保障。但目前发展规划和空间规划编制衔接程度不深，规划期限不一致，审批机制不相同，规划实施的协同性也不高。

四、有关对策建议

（一）在“三区三线”划定中贯彻落实发展与保护协同理念

“三区三线”划定要立足我国国情，综合考虑资源、环境、经济、民生等多种因素，科学划定生态空间、农业空间和城镇空间，既要保护好绿水青山，也要兼顾经济发展和资源开发的必然性和可操作性，既不能过“松”，也不能过“紧”，努力探索发展与保护的平衡点。要科学划定并严守生态红线，严格划定具有重要生态功能的天然林、生态公益林、基本草原以及河流、湖泊、重要湿地等保护边界;划定永久基本农田、基本草原中的重要放牧场等保护边界，确保粮食安全和主要农牧资源生产安全;划定城镇建设区、独立工矿区、农村居民点等开发边界，并为未来发展预留城镇建设弹性空间。

（二）完善生态空间用途管制制度

针对实践中存在的问题，生态保护红线的用途管制要求不断在进行优化调整。根据最初的规定，生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理，后来调整为：对生态保护红线内的核心区和一般控制区进行区别管控，核心区原则上禁止人为活动，一般控制区在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。但仍然存在核心区内生态搬迁、旅游业发展受限等问题，建议根据实际情况再进行调整，合理控制生态保护红线划定范围，完善生态保护红线用途管制要求。

（三）建立国土空间开发保护的激励机制

贯彻落实主体功能区理念，根据国土空间规划确定的主体功能定位和划定的“三线”范围，梳理整合原有政策，制定重点生態功能区、重点农产品主产区目录，将生态保护红线、永久基本农田面积占比达到一定比例的市县列为国家级重点生态功能区、国家级重点农产品主产区，在产业、财税、考评等政策方面给予倾斜，加大对这类地区的财政转移支付力度，建立多元化的生态补偿机制，探索生态产品价值实现机制，取消对重点生态功能区市县GDP指标考核或减少GDP考核权重，增加生态环境类指标考核权重，激励重点生态功能区保护生态环境、重点农产品主产区保障国家粮食安全。

（四）建立国土空间规划与发展规划的衔接机制

严格落实《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，强化国家发展规划的统领作用，建立国土空间规划与发展规划的衔接机制，推动规划编制协同、规划审批协同和规划实施协同。建立规划编制和实施的部门联席会议制度。强化规划期限衔接，建议国土空间规划把5年期的任务作为重点，强化与发展规划的衔接;鼓励地方编制中长期发展规划，与国土空间规划实现衔接。统一发展规划和国土空间规划的审批程序。建立规划实施协同机制，协调好发展规划和国土空间规划的监测、评估和考核。

（谢海燕，中国宏观经济研究院体管所副研究员。程磊磊，中国林业科学研究院荒漠化研究所副研究员）