《武汉市非物质文化遗产保护条例》解读

王建军

《武汉市非物质文化遗产保护条例》（以下简称《条例》）2016年5 月26 日经武汉市第十三届人大常委会第三十六次会议审议通过，7 月28 日经湖北省第十二届人大常委会第二十三次会议审议批准，11 月1 日正式施行。这是武汉市文化工作特别是非遗保护工作的一桩大事要事，具有重要而深远的意义。这也是我国副省级及省会城市第一个非遗保护的地方性法规。

一、《条例》制定的背景

非物质文化遗产是我国人民群众世代相传的传统文化，是维系人民情感，促进社会和谐稳定的重要纽带，是社会历史发展的见证，更是具有重要而独特价值的文化战略资源。

武汉市是国家历史文化名城，非物质文化遗产资源十分丰富。截至2019年2 月，武汉市拥有各级非遗代表性项目650 项（国家级15项、省级63 项、市级168 项、区级404 项），各级非遗代表性传承人641 人（国家级18 人、省级79 人、市级220 人、区级324 人），各级非遗生产性保护示范基地17个（国家级1个、省级3个、市级13个），省级非遗传承示范基地4个，国家传统工艺振兴项目2个，“中国民间文化艺术之乡”2个，丁承运、夏菊花分别为2017年、2018年度“中国非遗年度人 物”。

2011年和2012年，国家和湖北省相继出台《中华人民共和国非物质文化遗产法》（以下简称《非遗法》）、《湖北省非物质文化遗产条例》（以下简称《省非遗条例》），为规范和促进非遗保护工作发挥了重要作用。为更好地贯彻执行上位法，切实、有效地解决本地非遗保护方面存在的问题，同时对本地非遗保护工作中一些好的经验和做法加以总结提升，制定一部适合本地实际，具有武汉地方特色的非遗保护地方性法规就被列入政府和人大的议事日程。

二、《条例》制定的过程

《条例》的制定主要经过三个阶段。

1.调研和起草阶段

2014年，武汉市人大常委会将《条例》列入立法调研计划。武汉市政府法制办、武汉市文化局组成工作组启动立法工作，制定调研方案，进行深入调研，委托华中师范大学非遗保护研究中心进行前期调研与起草工作，并形成《条例（草案征求意见 稿）》。

2015年9 月，《条例》被列武汉市人大常委会2015年正式立法计划。9 月21 日，武汉市人民政府第145 次常务会议审议通过《条例（草案征求意见稿）》，并提交武汉市人大常委会会议审议。

2.审议和修改阶段

武汉市人大常委会先后对《条例（草案征求意见稿）》进行了三次审议。

3.通过和批准阶段

2016年5 月26 日，武汉市第十三届人大常委会第三十六次会议通过《条例》（三审）。7 月28 日，湖北省第十二届人大常委会第二十三次会议批准了《条 例》。

三、《条例》的主要内容

《条例》共5 章42 条，包括总则、保护与传承、利用与发展、法律责任和附则。

第一章“总则”有9 条，主要包括非遗保护的概念、政府及政府各个部门的职责，以及媒体与社会组织的职责等。第二章“保护与传承”有15 条，这是《条例》的重点与亮点，进一步明确了政府与各部门的职责，重点说明了非遗的分级分类保护与传承。第三章“利用与发展”有12 条，主要介绍了非遗利用的不同模式与方法，同时也提出了界定与规范。第四章“法律责任”有4 条，重点介绍了罚则与委托执法。第五章“附则”有2 条，重点说明了法规适用范围。

《条例》立足于武汉市非遗保护工作实际，相较于上位法，在法规名称上突出并加入“保护”两字，并在法规中将此主线贯穿始终，充分凸显武汉的地方立法特色。

1.关于非遗保护的概念与方针

一是重申了非遗保护的定义。

二是强化了非遗保护方针：政府主导、社会参与的原则，保护为主、抢救第一，合理利用、传承发展。

2.关于政府及相关部门的职责

一是明确市、区人民政府职责。包括将非遗保护工作纳入国民经济和社会发展规划、城乡规划；建立非遗保护部门联席会议制度，协调解决非遗保护工作中的重大问题；实行绩效管理责任制，加强考核和监督检查；提供经费保障，设立非遗保护专项资金；根据本级文化发展规划，统筹建设非遗公共文化设施等。

同时明确市、区政府建立非物质文化遗产名录体系，这是非遗保护的一项基本内容和重要的制度保障。

二是明确市、区文化部门和其他相关部门的职责。市、区文化主管部门负责本辖区非遗保护、传承、利用和发展的管理工作。市、区人民政府应当根据本行政区域内非遗保护工作的实际需要，建立和完善保护机构，加强专门人才培养和专业队伍建设。

市、区人民政府相关部门应当按照各自职责，开展非遗保护工作。

3.关于分级分类保护

关于分级保护。《条例》提出分级保护，对国家、省、市、区四级名录中的代表性项目及代表性传承人采取不同的保护措施。对国家级非遗代表性项目实行重点保护，编制专项计划，配套单项扶持资金，设立专题展示场所或者博物馆，为国家级代表性传承人设立工作室，并对其收徒传艺给予补贴；对省级非遗代表性项目，可以设立专题展示场所或者博物馆，可以为省级代表性传承人设立工作室；对市区级非遗代表性项目和代表性传承人按照项目保护规划实行保护。

关于分类保护。鉴于非遗门类广泛、内容丰富、形态差异较大，生存状况和传承情况也各有不同，《条例》确立了对非遗实行分类保护的原则。对存续状态受到威胁、濒临消失的非遗代表性项目，实行抢救性保护；对客观存续条件已经消失或者基本消失的非遗代表性项目，实行记忆性保护；对受众较为广泛、活态传承基础较好的非遗代表性项目，实行传承性保护；对传统技艺、传统美术和传统医药药物炮制类的非遗代表性项目，实行生产性保护；对非遗代表性项目数量集中、特色鲜明、形式和内涵保持完整的村镇、街区或者特定区域，实行区域性整体保护。

此外，为促进武汉市工商业文化的发展，《条例》还特别规定，武汉市老字号企业中符合条件的传统技艺，可以优先推荐列入本级非遗代表性项目名录。

4.关于加强人才培养和引进

非遗依托人而存在，以口传心授为延续方式，其延续和发展离不开传承人的传承与传播。《条例》从三个方面提出鼓励传承人、学艺者学习和掌握传统技艺的措施，在一定程度上克服了非遗家庭传承、师徒传承带来的弊端，提倡非遗社会化传承。一是规定非遗代表性项目的代表性传承人和保护单位应当共同选拔项目学艺者，并制订培养计划，传授技艺。二是规定市、区文化和人事部门应当通过制订人才培养计划，指导和帮助代表性传承人申报相应专业技术职称，支持学校开设相关专业或传承班等方式加强人才培养。三是规定武汉市引进非遗传承人的相关政策，符合条件的非武汉市户籍代表性传承人可以优先转入武汉市户籍。

5.关于鼓励合理利用

《条例》在上位法原则规定的基础上，对非遗的合理利用进一步细化。一是鼓励、支持建立非遗传承基地（园区），为非遗代表性项目的代表性传承人设立工作室，开展传承、传播活动；二是鼓励和支持公民、法人和相关组织在有效保护的基础上，合理利用非遗资源，开发具有地方特色的传统文化产品和服务项目；三是将非遗列为武汉市旅游形象宣传内容，支持、引导开发非物质文化遗产特色旅游项目和旅游产品；四是利用武汉高校研究优势，支持开展非遗保护科学研究，提高非遗保护和利用水平；五是鼓励、支持依法开展非遗代表性项目的国内外合作与交流；六是代表性传承人和保护单位有权依法优先利用与非遗代表性项目密切相关的天然原材料；七是政府对合理利用非遗代表性项目的单位和个人，在资金、场所、宣传推介、产品营销等方面予以扶持和帮助，对符合政策的给予税收优惠以及资金扶持。

为进一步规范利用非遗的行为，《条例》规定，利用非遗进行创作、改编、表演、展示、产品开发、旅游等活动，应当处理好保护和开发利用的关系，尊重其原真形式和文化内涵，不得歪曲、贬损、滥用和过度开发。

6.关于鼓励社会参与

人民群众是非遗的创造者、拥有者和传承者，人民群众保护意识的提高，是对非遗最好的保护。《条例》按照“政府主导、社会参与”的基本原则，坚持政府保护与民间保护相结合，财政投入与社会资金投入相结合，鼓励社会力量兴建非遗基础设施；明确非物质文化遗产行业协会和相关专业协会，按照各自章程开展非遗保护以及相关的学术交流、咨询服务、权益维护等活动；鼓励和支持其他社会组织、公民、法人开展非遗文献、典籍、资料的整理、翻译、出版，开展以弘扬优秀非遗为目的的文化艺术创作；明确开展非遗保护的合作方式，通过研究、收藏、展示、传承、捐赠、志愿服务等方式，参与非遗保护工作。

7.关于法律责任

一是针对冒用非遗代表性项目的代表性传承人或者保护单位的名义开展活动的行为。未取得非遗代表性项目代表性传承人、保护单位资格的个人或者单位以代表性传承人、保护单位的名义开展活动，对非遗保护工作的正常秩序、代表性传承人和保护单位传承活动的开展，会造成不良影响。为禁止此类行为，《条例》规定，冒用非遗代表性项目的代表性传承人或者保护单位的名义开展活动的，由文化主管部门责令限期改正；逾期不改正的，给予警告；以营利为目的开展活动的，对单位处以二万元以上五万元以下罚款，对个人处以二千元以上一万元以下罚款。

二是针对文化主管部门以及其他相关部门工作人员的渎职行为。《条例》规定，文化主管部门以及其他相关部门的工作人员，在非遗保护管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者行政监察部门给予行政处分；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。

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四、《条例》的显著特点

《条例》的出台，使武汉市成为全国副省级及省会城市中最早制定非遗保护地方性法规的城市，不仅受到国家文化和旅游部的关注，而且在全国业界内引起反响。

《条例》是对《非遗法》《省非遗条例》的具体落实，在不少方面有了新突破、新阐释。它紧紧把握上位法精神，广泛吸收当今学界非遗保护最新理论研究成果，牢牢结合武汉本土非遗保护实际，突出“保护至上”非遗理念，对上位法相关原则规定作了进一步细化、强化；同时也将近年来武汉市非遗保护的一些行之有效的做法与体会提炼上升为法规制度。

《条例》有以下显著特点：

1.突出“保护”概念，将“条例”定名为《保护条 例》

《条例》名中直截了当地加上“保护”二字，并且将“保护”作为一条主线贯穿文本始终。这个“保护”的概念完全遵循联合国教科文组织《保护非物质文化遗产公约》，主要包括保护、传承、利用、发展四个部分，并在条例中着重论述了不同的保护方式。

2.明确政府是非遗保护的责任主体

一是明确政府的6 项主要职责。包括：将非遗保护工作纳入国民经济和社会发展规划；建立非遗保护部门联席会议制度，协调解决非遗保护重大问题；设立专项资金，提供经费保障；实行绩效管理，加强考核监督；根据本级文化发展规划，统筹建设非遗公共文化设施；建立非遗名录。二是明确政府相关部门各自职责。文化部门主要担当组织、指导、培训、督查和申报责任。市直21个部门负责各自领域的非遗保护及利用工作。这就说清了非遗保护是政府行为、社会行为，而不仅仅是文化部门一家的行为。三是明确工作队伍与工作机构。即市、区政府应当根据本行政区域内非遗保护工作的实际需要，建立和完善保护机构，加强专门人才培养和专业队伍建设。

我们不难发现，在国家《非遗法》和许多省市的非遗条例中，对非遗保护工作机构、工作队伍这个关键问题，由于各种原因，要么没有表述，要么含含糊糊，这在一定程度上不利于非遗保护工作的开展。《条例》在这一点上不能不说是一个较大的亮点。

3.明确实施分级和分类保护制度

这一部分是武汉市非遗保护的核心与精华，它吸收了当前我国非遗保护理论研究的最新成果，也总结了武汉市非遗保护的实践经验。

4.倡导非遗保护的社会化传承

一是结合武汉老字号众多状况，提出武汉市老字号企业的传统技艺，优先推荐列入本级非遗项目；二是提出保护单位和传承人共同选拔项目学艺者，并制订培养计划；三是规定通过制订人才培养计划，指导和帮助传承人申报相应专业技术职称；四是支持高等学校、中等职业学校开设非遗相关专业或传承班。

5.明确界定非遗区域流动的权责关系

一是鼓励武汉市的非遗项目传承人、保护单位跨区域设立传承场所；二是鼓励武汉市行政区域外非遗项目的代表性传承人、保护单位在武汉市设立传承场所，依法开展传承活动；三是规定武汉市引进非遗传承人的相关政策，符合条件的非武汉市户籍传承人可以优先转入武汉市户籍。

6.明确执法机构及“冒用者”的法律责任

对违反非遗条例行为的，由文化主管部门委托同级文化市场综合行政执法机构实施处罚。非遗保护有了法律，但是违法了谁去执法，目前在非遗法律方面还是个空白，武汉市在这一点上有了突破。

《条例》同时还规定，单位和个人不得冒用非遗项目传承人、保护单位的名义开展传承、传播活动，并设定了行政处罚尺度。

《武汉市非物质文化遗产保护条例》是武汉市的一部地方性法规，它从根本上奠定了武汉市非遗保护事业的制度基础，为武汉市非遗保护的持久健康发展发挥了根本性的作用。武汉市近几年非遗保护的探索实践，也印证了这一点。