论行政行为“主要证据不足”的认定

许婉盈 郭思宇

西北政法大学行政法学院，陕西 西安 710000

在对与行政诉讼决定相关的问题进行研究时，主要分析的重点应该是撤销判决，原因是撤销判决作为适用范围广泛的判决形式，在具体行政行为能够得到高效的修正方面，是非常有效的。通过查阅我国《行政诉讼法》我们得知，在第70条当中规定：“只行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的……”然而，在实际的司法实践当中，撤销判决依据的具体表现根本无法从条文规定中掌握，并且在适用此条款来分析特定问题时，总会遇到无法判断特定问题与法条规定是否存在“等价性”的情形。本文将会从行政案例中提炼出实践中关于行政行为“主要证据不足”的认定方法，结合美国证据认定标准，提出适用于我国司法实践的可行性建议。

一、关于行政行为“主要证据不足”概念的认定

（一）学理上关于行政行为“主要证据不足”概念的认定

1.何为“主要证据”

依据我国证据法规定，一般证据如果要成为法院认定的具体案例的事实依据，需要符合两个标准，获得双重证据的资格：首先，具有较强的证明力，换句话来说就是要求证据在经验以及逻辑当中最大限度地发挥证据作用的能力；其次，存在证据能力，也就是说在法律方面证据存在一定的资格。其中能将主要证据和次要证据清楚的区分出来的是证明力。对案件事实具有证明作用且证明效力大者即为主要证据，相反即为次要证据。

2.何为“不足”

关于主要证据“不足”的定义，主要涉及到行政程序的证明标准问题，学理上大体分为两种：一是“定案证据不确凿说”，二是“定案证据不充分说”。两种观点分别从证据质和量的范畴出发，阐释了行政主体作出具体行政行为时应遵循“证据确凿”、“证据充分”的标准。但两种学说不是完全对立关系，在司法实践适用时究竟是“不充分”还是“不确凿”，或是“不充分且不确凿”，亦或是“不充分或不确凿”，学界还无定论。

3.何为“主要证据不足”

学者对于行政行为“主要证据不足”的分歧集中在“不足”的界定上，本文认为，判断个案中定案证据充足与否的标准，可以从法条的文义理解及举证责任分配的角度予以归纳。具体定义为：行政行为“主要证据不足”指的是被告由于缺乏确凿证据导致无法证明被诉行政行为合法性的状态。

（二）实践中“主要证据不足”的表现形式

笔者在经过查阅从2000年到2018年的最高人民法院发布的《中华人民共和国最高人民法院公报》后，以法官适用《行政诉讼法》第70条行政行为“主要证据不足”为判决依据的撤销案件为研究对象，以具有典型价值为选择标准，最终发现实践中对于“主要证据不足”主要有三种类型的表现形式：第一，在事实方面，具体行政行为没有断定事实的真实性或者事实不清。第二，在法律方面，具体行政行为判定事实发生完全不存在证据或者不存在主要证据。第三，在证据属性方面，具体行政行为所采用的证据其合法性以及真实性不够强。

二、关于行政行为“主要证据不足”认定标准的冲突

（一）学界与实务界关于行政行为“主要证据不足”的认定存在较大差异

学者更侧重于从法条文义和立法目的方面解释主要证据不足的内涵，而法官则跳出原有文义的局限，从以上三个方面进行“主要证据不足”的认定。作者认为，确立“主要证据不足”的认定标准是平衡二者之间差异的首要问题。而确定“主要证据不足”的判定标准就是确定行政程序的证明标准，换句话说就是行政主体作出行政行为时利用证据对行政案件事实加以证明所要达到的程度。

（二）关于行政诉讼证明标准学界已在某些方面达成共识

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》当中53条以及54条的规定，代表着中国的司法者对事情真相的追求，已经由之前的“客观事实”向现在的“法律真实”发展，而且已经将大陆法系自由心证的传统添加到证据评价的体系当中。

关于行政诉讼的证明标准，学界有了非常一致的观点：行政诉讼的证明标准应低于刑事诉讼、高于民事诉讼。在实际应用的时候应以明显的优势证明标准为原则，将优势证明标准作为一个例外。对于性质、类型不同的行政行为，要采取不同的证明标准。

三、关于“主要证据不足”证明标准的完善建议

（一）修改《行政诉讼法》第70条中关于行政行为“主要证据不足”的表述

当前，我国现行的《行政诉讼法》当中对“主要证据不足”的规定不太细致，法律的生命在于经验而不是逻辑，因此，作者建议将《行政诉讼法》第70条行政行为“主要证据不足”的表述修改为三项，即（一）没有断定事实的真实性或者事实不清；（二）判定事实发生完全不存在证据或者不存在主要证据；（三）证据其合法性以及真实性不够强。

（二）参照美国标准，建构我国多元化的行政诉讼证明标准体系

对于行政诉讼的证明标准来讲，在创建之前应该要考虑证明的对象、证明责任以及证明阶段等与其相关的特定因素，这些因素对于多元化、层次化的证明标准的设立产生着重要的影响。通过分析美国证据法规则，依据证明所需的确定性程度，证据认定标准由高到低被划分为五个层次。不论是我国刑事诉讼、民事诉讼的证明标准还是域外国家行政诉讼证据立法规范，针对行政诉讼的标准来讲，一般都会选择“中间性”的立法的形式，换句话来说就是把刑事诉讼以及民事诉讼的证明标准当作创建行政诉讼证明标准的两个极端，再根据行政案件的具体性质以及严重的程度来控制标准应该偏向哪一边。作者通过深入思考，拟从“内外”两方面出发，尝试着建构我国多元化的行政诉讼证明标准体系。“内”即借鉴我国刑事诉讼与民事诉讼的证明标准。“外”即借鉴域外国家的行政诉讼证据立法规范。作者将证明标准大致总结为以下五类：

1.绝对确定

绝对确定的标准在学理上存在合理性，但在实际运用中可操作性不强。此种标准是为了保持体系的完整性所设立的，缺乏实践上的重要意义，故在此不作赘述。

2.排除合理怀疑

排除合理怀疑是刑事诉讼法中通行的标准，体现了对占优势地位的主体一方自由裁量权的严格约束。因此，作者认为，对给原告的人身权和财产权产生重大影响的行政行为，可以适用排除合理怀疑标准，适合这种标准的行政行为有：行政确权，财产查封、扣押、冻结，行政拘留，限制人身自由等。

3.清楚和有说服力的证明

此种情况下，行政主体需要承担要求较高的说服责任而不是要求较低的举证责任，如若行政主体提供的证据不具有说服力，即要承担不利的法律后果。因此，适合这种标准的具体行政的行为主要包括：行政主体在授益行政行为中承担证明行政主体是否依法实施授益行政行为或是否建立相关制度的证明责任。

4.优势证据

优势证据标准接近于我国民事诉讼中的盖然性标准，对行政主体的举证要求降低，如若用百分比来表示，优势证明标准即只要一方的证明能达到51%，法院就能作出判决。适用此标准的具体行政行为有：（1）行政裁决；（2）行政主体采取的紧急处置行为。

5.合理证据

合理证据标准对行政主体的要求较低，多是程序性事项，主要是指行政主体在作出具体行政行为的时候，一定要具有客观性、适宜性、科学性。适合这种标准的行政行为除了行政行为的送达之外，还有执行。

四、结语

本文通过对学理和实践中关于行政行为“主要证据不足”的认定，发现二者存在较大差异，因此以最高人民法院公报上的案例数据为指引，借鉴美国证据标准，提出了修改《行政诉讼法》中关于行政行为“主要证据不足”的表述、建构我国多元化的行政诉讼证明标准体系两条创新建议，以期为行政诉讼的证明标准问题做出一份贡献。