飞霞旅游客船监管模式研究

李良文 清远海事局船舶处

1.引言

随着北江扩能升级工程即将全面完工，北江水上交通条件不断完善，清远市已逐渐成为广东省内短途旅游的热土。北江水上旅游作为清远市特色旅游项目，备受游客青睐，其中又以飞霞景区旅游客船尤为热门。飞霞景区水域现有从事旅游客运的企业6家，共经营旅游客船88艘，客位总数7049个，一年四季不间歇营运。2018年以来每年到景区旅游的游客已超过70万人次，且呈现逐年递增的趋势。

为加强对飞霞旅游客船的安全监管，2012年清远海事局在飞霞景区专设监管工作点，对旅游客船实施报告制管理；2016年清远海事局积极推动地方政府更新淘汰160多艘老旧旅游客船，提高了旅游客船整体建造质量；2017年清城海事处搬迁到飞霞景区办公，实施旅游客船严管严控。不断加强飞霞旅游客船安全监管,保障游客生命财产安全，一直是清远海事局的重点工作，也是“平安北江”创建工作内容的重要组成部分。

基于“生命至上、安全第一”的安全生产理念，从全面履行水上交通安全监管职责的角度出发,针对飞霞旅游客船营运的现状及未来发展趋势，如何做到未雨绸缪、科学研判、精准施策,实施有针对性的监管策略，促进安全与生产的协同发展，监管模式创新成为必由之路。

2.飞霞旅游客船监管存在的难点和问题

针对飞霞景区旅游客船的船况、安检缺陷、防染污设备配置、相关航运公司经营情况、船员队伍现状、水上应急救援能力、常见违法和危险行为、近年已发生的险情和事故等实际情况，借助飞霞旅游客船日常监管采集的综合信息，通过数据分析和事故险情的研判，飞霞旅游客船监管的难点和存在的主要问题可归纳总结为以下几方面。

（1）航道通航环境和水文气象条件复杂。飞霞旅游客船航行于北江清远翠竹园码头至琶江口的峡谷河段，全长约10km。该段河道蜿蜒曲折，两岸高山连绵相对，航行视野有限，AIS、高频等助航设备信号受到制约；河道最窄处不足200m，客船、渡船、货船、渔船、施工船、农自用船等各类船艇共用航道。每天平均船舶交通流量约为100艘次，高峰期时约达230艘次，有些航段需进行航道切换，通航环境错综复杂。河道下游峡谷出口处建有武广高速铁路清远北江特大桥，通航桥孔设计为双孔单向，每孔宽度为70.3m，但桥梁右岸通航孔受到原有码头影响，不能正常通航。目前所有船舶只能从桥梁左岸通航孔航行穿越，该通航孔实际上是作为单孔双向使用，宽度不能满足通航安全要求，码头与桥梁的安全距离过小，导致船舶避碰缓冲距离不足，船舶会遇碰撞几率明显增高。由于原有的客运码头目前还无法搬迁，大量客船就停泊在桥区水域，如果发生船舶走锚、失控等事故将直接对大桥和船舶安全造成威胁，特别是在洪水期间，桥梁上游的船舶受洪水冲击集体走锚的威胁更大。

北江的水源补给主要是雨水，径流量随雨量的季节变化而变化，每年汛期至少发生洪水3～4次，洪水汇流涨势迅猛、暴起暴落。飞霞旅游客船航行的峡谷河段，在洪水高峰期时峡谷上下游落差可达2m以上，河流流速达20m/s以上。即使在平时，河段受上游飞来峡水利枢纽泄洪、发电影响，水位、流速也会发生变化。峡谷内气候变化频繁，容易出现强对流灾害天气，强降水、雷雨大风、浓雾等多有发生。

（2）航运公司安全管理缺位。飞霞旅游客船分属6家航运公司经营，88艘客船中只有极少部分属于公司自有船舶，绝大部分属于挂靠管理性质，客船由实际船主独立经营管理。公司对挂靠船舶的管理仅限于协助办理船舶、船员证照，通报上级主管部门的政策文件精神，对船舶经营、船员管理、安全投入等都没有决策权。致使航运公司在履行建立健全安全生产责任制；组织制定安全生产规章制度和操作规程；组织制定并实施安全生产教育和培训计划；保证安全生产投入的有效实施；督促、检查安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；组织制定并实施生产安全事故应急救援预案；及时如实报告生产安全事故等《安全生产法》所规定的职责方面存在落实不到位的问题。

（3）客船安全隐患反复出现。在2015年底前在旅游区域内经营的旅游船舶有160多艘，且大多数为老旧船舶。经过老旧旅游客船强制淘汰，按旅游船舶标准船型更新后，当前旅游船舶大部分为近年新造船舶，但从近几年的船舶安全监督检查情况来看，救生设备更换不及时或存放不符合要求、消防设备配备不完整或效能丧失等消防救生设备缺陷普遍存在，直接威胁船舶和乘客安全。另外，飞霞旅游客船大多是以“家庭船”模式经营，船员人均年龄大、文化程度偏低、经验主义盛行。客船操纵违反辖区通航安全管理规定、不顾管控冒险航行、船舶设备保养维护不到位等现象未能得到彻底杜绝，船员履职水平不高、职责界定模糊，安全环保意识淡薄、应急处置能力薄弱等情况普遍存在。

（4）码头靠泊设施简陋。飞霞旅游客船航行、靠泊区域内现有各种临时靠泊点23个，绝大多数是使用废旧水泥趸船作靠泊点，趸船船况极差，锚固设备残旧，接岸便桥简陋，缺乏乘客保护设施，救生消防设备数量也不足。靠泊点产权大部分均为个人所有，证照不全，设施定期保养和安全管理缺失，趸船码头缺少专职人员现场监管和维持秩序，游客登离船安全难以有效保障。尤其是飞来寺临时靠泊点，每逢旅客高峰期，靠泊需求剧增，停留时间加长，经常会出现并排靠泊近10艘客船的情况，对原本狭窄的航道造成的影响更甚。旅客上下船时必须从多艘并排的客船船头经过，船体间的空隙增加了旅客落水的危险。

（5）监管、防污及应急处置能力建设不足。一是飞霞旅游客船航行于飞霞山峡谷河段，两岸高山连绵相对，航行视野有限，AIS、高频等助航设备信号不畅，沿江建设的视频监控设备也存在覆盖面不够、故障率高等问题，严重影响了海事部门的监管执法。二是飞霞景区旅游客船航行水域与饮用水源保护区重叠，旅游客船虽然按要求配备了生活垃圾和污水存储装置，但由于临时靠泊点缺乏生活垃圾、生活污水及油污水回收处理设施，致使提供餐饮服务的旅游客船所产生的生活垃圾、污水依法回收处置渠道不畅，不利于饮用水源的保护。三是飞霞景区配备的拖轮、清污船、消防船等应急资源不足，一旦发生船舶走锚、溢油、火灾等事故险情，只能临时借助附近有限社会资源应对，难以确保及时有效处置。

3.飞霞旅游客船监管模式创新与改革

以问题为导向，以消除隐患，降低风险，固效强基，促进飞霞旅游可持续发展为目标，以构建飞霞旅游客船航行安全保障的长效管理机制为核心，以监管体制机制创新为抓手，精准施策，依法管理，清远海事局实施一系列改革创新举措。

（1）对症下方，建立针对性的安全监管工作机制。

一是建立的风险“月评估”机制。每月定期开展辖区风险源评估，结合旅游淡旺季、洪汛期、雷雨大风等季节性天气、景区水域内水上水下活动施工等各种因素，着重对影响旅游客船安全航行的主客观因素进行分析，评定每月飞霞风景区旅游客船的风险等级，并有针对性地调整阶段性的监管重点，做到“对症下方，精准施策”。

二是定期体检，排查隐患。在船旗国安全监督检查选船机制的基础上，结合飞霞风景区旅游淡旺季的特点，针对春运、国庆黄金周客流量高峰期，制定了一年两次全覆盖辖区旅游客船的定期“安检”模式，并落实好安检缺陷的跟踪整改与复查，及时排查安全隐患，确保船舶不带病进入“春运”、“旅游黄金周”等重点时段。

三是弹性检查，强效整治。针对飞霞旅游客船中午开航多、周末游客多的特点，灵活调整执法模式，采用“中午+周末”的弹性执法手段，在中午高峰时段开展远程核查加现场监督抽查，在周末旅游高峰期重点组织巡航覆盖检查，有针对性地开展对客船开航前自查、船舶配员、进出港报告、载客定额、船舶文书记载等情况的检查，有效查处违法违章行为。

（2）源头把关，提升安全监管的有效性。结合航运公司安全与防污染检查，狠抓安全隐患源头管理，着重盯紧旅游客船公司监督检查，督促引导公司发挥安全责任主体作用。通过定期检查、查摆问题、督促整改，对旅游客船公司形成闭环管理。在春运、洪汛期、旅游高峰期等特定时段，有针对性地召开辖区旅游客船公司安全管理工作会议，发放安全建议书，提出阶段性的安全监管特殊要求，有效提升公司管理人员的安全意识。在开展船舶全覆盖安检过程中，要求航运公司海务、机务人员必须到场，及时缺陷整改，帮助公司管理人员对安全隐患的发现和纠正能力，促进公司自身安全管理水平的提升。由海事主管机关牵头组建了辖区客船航运公司微信群，使沟通和交换信息更加快捷、危险警告提示更加及时、险情事故通报更加到位。地方海事主管机关已与地方交通运输安全监管部门逐步建立起了联防联联控和联检查机制，初步形成了监管合力。

（3）服务进船，提升船员安全防控能力。安全的主体因素在人，船员对安全生产的重视程度、岗位适任能力、对安全要求的掌握程度，对安全隐患和危险源的辨识能力，对业务操作流程和技能的熟练程度、对险情事故的应急处置能力等是船舶安全生产决定性因素。飞霞旅游客船由于历史原因，多是家庭式经营模式，船员整体素质不高，安全意识不强。为了提高船员的安全防范意识，海事主管机关开展了安全知识进船舶活动，结合飞霞风景区水域的航道实际情况，现场指导船员在雷雨大风、洪汛期等恶劣天气以及船舶发生船舶主机失灵、碰撞、触礁等突发情况下，船员紧急应对处置方法，示范讲解应急舵等应急设备的使用方法。针对客船船员违法违章频发的实际情况，组织辖区航行规则、客船安全、应急处理等方面的知识的技能的集中培训，通过身边的典型事故案例分析开展警示教育。通过针对性的水上交通安全宣教工作，进一步增强了船员的遵章守法和安全航行意识。

（4）因情施策，构建针对性的预警机制。一是充分利用微信群、高频等方式，及时发布雾季、汛期、雷雨大风天气的预警预报信息。在水文气象达到管控条件时，及时发布停航、限航通知，并通过智慧海事平台实施监管。二是协调航运公司应急船舶、船厂拖轮，提升区域水上交通安全突发事件的应急处置能力，搭建了“公司应急力量为主，社会救援力量支援，海事部门统筹协调”的三位一体的飞霞风景区水域应急救援模式。三是构建了海事、交通、航道、船闸等部门联防联控机制。针对飞霞景区峡江水域江面狭窄，各类船艇共用航道且需进行航道切换的实际情况。在旅游高峰时段通过提前发布航行通告，实施交通管制，设立现场执勤点等策略，对峡江水域实行客船与货船错峰航行，控制峡江水域通航密度。

（5）科技助力，提升监管平台效能。一是通过实地调研排查选点，改进了监管信号采集设施设备布点，提升了飞霞景区峡江河段的AIS、高频信号覆盖能力，完成了全段无缝连接视频监控网络建设，真正达到了叫得到、看得见、管得住的目标。二是协调气象部门在景区水域建设定点气象预测预报系统，实现了对景区水域的精准天气预报。三是在客船安检工作指南的基础上，自主开发了飞霞客船安检实景指引平台，通过VR全景图文指导的形式，对客船常见、典型缺陷和处置意见进行实景标识，规范现场执法人员对客船实施精准检查和开具正确处理意见。在疫情防控期间，试行了视频监控“云核查”、“海事之眼”核查配员等远程监管模式，在非接触的情况下保障了对客船的安全监督管理，提高了工作效率，取得了预期成效，随着工作流程的进一步完善，现代信息技术必须成为构建飞霞旅游客船航行安全保障的长效管理机制强有力助推器。

（6）多方联动，落实属地管理职责。一是推动地方政府针对武广高铁桥通航桥孔及临时泊位隐患问题，撤销了影响桥梁安全的临时泊位，并在下游岸线水域设置码头泊位及配套设施供迁移的客船靠泊。二是督促地方应急管理部门消除了一些水上水下工程施工围堰影响通航安全的隐患和飞霞渡口上方通讯光缆断裂影响通航安全的隐患。三是针对飞霞客船生活垃圾、污水依法回收处置渠道不畅和应急能力薄弱等问题，积极与生态环境、交通运输、城市综合管理、船级社等部门加强联动和联合，推进了客船生活污水处置设置的整改完善；指导督促当地污染物接收单位完善设施设备，通过客船迁移码头工作，预留污染物接收泊位，便于接收工作的启动；针对船舶水污染、大气污染防治的突出问题，向当地环保部门提出完善防污染管理和应急能力建设的意见建议，提升了地方政府对于船舶、港口防污染治工作的重视程度和投入力度。

4.结束语

北江飞霞旅游资源丰富，旅游需求持续增长，对推动地方经济社会发展具有重要意义。但水运自然资源条件恶劣，硬件基础建设相对滞后，船员素质相对较低、公司经营情况复杂、水上安全隐患繁多等方面的问题，在创新安全监督管理模式，采取针对性、精准性、有效性强的安全监管策略等方面我们进行了一些有效的探索与实践，也取得了一定的实效，但仍然任重而道远。