宅基地改革的推行

邬佼颖

西北政法大学，陕西 西安 710063

一、我国宅基地的现状

根据中国社会科学院农村发展研究所2019年发布的《农村绿皮书：中国经济形势分析与预测》中所提出的数据：2018年我国农村宅基地闲置率为10.7%，其中空置率最高的可以达到71.5%。其中东部地区农村宅基地空置率为13.5%；中部地区为7.7%；西部地区为11.4%；东北部地区为11.1%。①此种情形在很大程度是由于地区经济发展差异所导致的，东部地区的城镇化程度高，而西部则因为大部分农民向其他经济发达地区转移。另外根据预测，全国大约有360万亩农村宅基地空置。

二、宅基地“三权分置”的思考

（一）“三权分置”的提出

2015年4月，浙江省义乌市率先提出将原有宅基地制度“所有权—宅基地使用权”转变为宅基地“所有权—资格权—使用权”的制度理念。2018年1月，中共中央国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》对农村战略发展作出了进一步完善，其中提出，“完善农民闲置宅基地的闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置”。

（二）“三权分置”的提出的原因

1.完善社会主义市场经济体制

随着近些年我国经济的迅速发展，而我国城乡二元经济结构、二元体制结构、二元社会结构的差异化管理，城乡发展的差距也逐渐被扩大。同时现有已经正式出台的限制农村宅基地的自由流转的政策和立法规范也与我国社会主义市场经济体制相违背。2019年10月31日，十九届四中全会公报发表，其中提出“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”。从此也可看出，宅基地作为土地资源，进入市场流通是必然趋势，也是社会主义市场经济制度的要求。

2.城镇土地资源紧缺

根据国家统计局数据来看，乡村人口总数在2008年时，为95579.63（万人）。而在2018年，乡村人口总数却降为56401（万人），②即在短短10年间，乡村人口总数减少超40%。快速的经济格局转变以及城镇化迅速发展，大部分农民为获取更好的就业机会以及更高的收入，选择进城务工，导致农村宅基地出现大量闲置。其次，文化教育在人民心中的地位越来越重要，许多家长为了给孩子提供更好的学习环境、追求更高的教育质量，获得更多的学习机会，选择在城市购房。由于各种因素的影响，农村闲置宅基地越来越多，甚至造成许多“空心村”的出现。根据中国社会科学院农村发展研究所的一项调查，全国农村居民总闲置土地面积约为3000万亩，而每年因农民向城镇转移出现的闲置宅基地大约为5.94亿平方米，估值大约为4000亿。③大量农村人口流入城镇，也势必会造成城市土地资源紧张，住房环境短缺等城镇土地资源问题。

（三）“三权分置”的原则

1.以人本主义为底线

在宅基地制度改革过程中，在重视宅基地进入市场经济自由竞争时，也不能忽视宅基地原本发挥的基础性保障功能。宅基地“三权分置“制度的设计是在坚持宅基地所有权归属于农村集体经济组织的情况下，保证农民基本的生活居住条件，在适应社会经济制度和经济模式的前提下，探索农村宅基地使用权更高的经济价值。农民在中国社会群体中相对来说处于弱势地位，在“三权分置”制度下，在某些方面予以农民一定程度的倾斜保护，也可以认为是促进实质公平的一种表现。同时，在宅基地流转过程中要秉持自愿、自主、平等的原则，给予农民最大限度的自由，相信其作为一个“理性人”，可以通过自主行为实现最理想的经济目标。

2.以社会本位为理念

农村宅基地作为一种固有的土地资源，大量的土地闲置，一方面是资源的浪费，使得土地资源不能得到优化配置，从而造成社会的损失；另一方面，也会造成农民个人的经济损失，使得农民不能充分利用宅基地使用权，从中获得更高的价值。在城镇土地自愿超负荷的情况下，允许农村土地自愿进入市场流通，也是缓解土地资源紧缺的办法。随着城乡二元结构逐渐减弱，城乡一体化潮流迅速发展，土地资源流通的差异化也会导致城乡一体化统筹的脚步减慢。但同时要注意的是，不能一味地将所有农村土地流入市场，要保证较大标准的耕地、林地面积的存在，远离耕地“红线”。

3.以合法合理为标准

目前我国用于管理农村宅基地的主要有：《物权法》第153条、《土地管理法》第42条、第62条和第63条等法律条文，但是由于这些法律法规中对于宅基地的规定都比较零散，没有明确判断的标准，且有些地方规定和国家规定不一，许多问题还需要完善。因此，应该制定专门的《农村宅基地管理法》或者《住宅法》，并且也可以借鉴国外的有关于房屋住宅方面的优秀成果，对宅基地及宅基地相关信息做出明确定义，对于宅基地的流转条件、流转方式、流转程序等做出详细规定，同时对于宅基地流转后，双方权利义务予以法律规范，做到权利、义务相统一。

三、宅基地改革的实例

（一）蓝天黑沟村

黑沟村位于陕西省西安市蓝田县东北部，全村共有1727人、4300亩耕地。过去土地按家庭承包经营，整体规模大却分散，难以形成有效利用，农业生产效率低，农民收入水平低，收入途径少。

近年来，黑沟村利用“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的改革方式，以农地入股、集体持股、集体经营的发展模式，大力发展核桃产业和光伏发电产业，采用“党支部、合作社、农户”三者共建的合作模式，以农户作为股东，参与经营，按股分红，改变了传统的自给自足的小农经济经营模式，合作社按照市场化的运作方式统一经营。

（二）长安唐村

“长安唐村”，位于王曲街道南堡寨村，这里因为房屋老旧、土地闲置等早已成为了所谓的“空心村”。随着党的十九大拉开了乡村振兴战略的序幕，西安市委市政府积极响应，长安唐村也应时而生。据悉，该项目总规划38平方公里，区域内现有人口约2.6万人，共包含8个行政村（20个自然村），其中唐村民宿村占地面积约220亩，总建筑面积约1.7万㎡。

长安唐村探索出五项策略（规划引领、研究动力、金融支持、改革推动、党建保障），构建了由地方政府、村民组织、市场主体组成的三位共建创新组织形式，和四位一体的创新运作模式，以政府为主导、以市场运作为主体、联合乡村组织，聚集社会资源、实施五大工程（人文复兴工程、美丽乡村建设工程、基础设施提升工程、生态环境修复工程、产业升级提升工程）。

长安唐村按照产业分布和文化展现的不同，整体规划为“一心、四板块”，的格局。依托产业板块，通过实现五个一百的发展目标（完成100亿元总投资、引进100家产业企业、扶持100家村合作社、孵化100个乡村创客、培养100个职业农民）构建村民生活富裕体系，成为践行西安五个美丽的乡村样板。

根据以上案例，农村居民的权益保障、宅基地使用权的流转、宅基地自愿有偿退出机制已经取得一定成效，但仍然存在许多具体法律问题还未得到解决，关于农村宅基地管理方式和法律规范，还需要进一步的探索。

注释：

①数据来源：中国社会科学院农村发展研究所《中国农村发展报告（2019）》.

②数据来源：国家统计局官网.

③数据来源：中国社会科学院农村发展研究所《中国农村发展报告（2017）》.