公民环境公益诉讼主体资格之掣肘及解决机制

宋思缘 张 立

青海民族大学法学院，青海 西宁 810007

罗马谚语曾经言“没有原告就没有法官”，原告是构成诉的最基本因素，确认原告的诉讼地位是诉的开始。作为与环境问题息息相关的公民却不是环境公益诉讼的主体，法律在修订的时候为何没有将公民纳入到诉讼主体中？这背后立法机关的考量和顾虑有哪些？尝试分析这背后存在的问题，试图找出合理的解决办法，将我国公民的主体资格的发展再推进一步。

一、环境公益诉讼主体资格的研究现状

传统意义上的诉讼原告都是以“实际损害”为依据，只有受到损害的直接利益关系人才能提起诉讼。但对于环境公益诉讼的原告而言，最大的特点就是突破了权益侵害关系中损害人和受害人相对的界限。对于在环境公益诉讼中公民的主体资格认定，一直都有不同的声音。根据对文献的梳理和学者观点的研究，发现国内许多的研究者更多注重的是在环境公益诉讼整体的框架下，宏观把握诉诉讼主体的概念。对于主体中具体的因素，并没有进行理论系统的梳理。同时，在相关文献的整理的过程中也不难发现，对于环境公益诉讼主体这个问题，在期刊、论文中，都是问题拔得高放得轻。真正分析出问题的有不少，但能提出具体可行性建议的，不是根本行不通就是提得范围太广，并且没有针对性。换句话说，就环境公益诉讼的主体资格问题，学者们理论上的观点，都是讲述的十分清楚的，从宏观角度来看，问题的系统性、理论性、逻辑性都比较完善了。但是运用到实践上，却只是提出一些大范围的处理方法，具体如何落实到实处，却没有可行性的办法。形成了一种“只有世界观没有方法论”的尴尬局面。目前面对这个问题，没有较好的、新颖的、可行的观点，能够推动主体资格的法律确认更进一步。

在学理界对其相关的诉讼主体的适格性问题的讨论主要分为三类：第一类是以蔡守秋教授、吕忠梅教授等为代表的学者，他们认为仅有公民和环保组织这两类有提起环境公益诉讼的资格；第二类是以陈阳博士为代表的学者认为应当承认检察机关在环境公益诉讼上的资格，认为这对我国环境公益诉讼的法治发展有一定的推动作用。最后一类则是对现行法律中四类诉讼主体资格的赞同说，如张世军博士。其中有一点值得关注的，根据可持续发展的原则以及环境伦理学的角度考虑，后代人能否作为环境公益诉讼的主体也一直在学术界讨论，其中贺卫方教授认为“后代人和濒危物种也有行使环境公益诉讼的权利”。

对于是否将公民纳入到环境公益诉讼中，学理界也有不同的看法，多数学者表示赞同，如张峰在《我国公民个人提起环境公益诉讼的法制制度构建》一文中强调：公民作为环境公共利益损害的直接感受人，作为诉讼主体参与到环境公益诉讼中，应该是参与社会生活和切实保证利益的重要途径，然而现实和生活中，公民参与环境公益诉讼却面临很多困境。因此作者主张从实体立法和程序设计两方面来构架环境公益诉讼中公民的主体资格，完善诉讼激励机制的同时保证有效遏制滥诉。合理利用司法资源。也有一小部分表示反对，如王磊的《公民纳入环境民事公益诉讼主体之合理性》中提及以完善我国环境公益民事诉讼为目的，同美国、日本、德国等国家的环境公益诉讼进行比较，阐明我国民事环境公益诉讼的现状，同时从制度经济教学、法律经济学的叫度分析论证我国现阶段公民作为环境公益诉讼主体资格的不适当性，同时也分析了将公民纳入环境公益诉讼主体的必要性社会条件。但王磊的主张不是不纳入，而是现阶段我国的社会还没有足够发展，建议晚一点纳入，至于时间问题，王磊建议是十年之后，看社会的发展中状况而定。

二、公民环境公益诉讼主体资格确认过程中的困境

确认公民的环境公益诉讼资格一直都是理论界讨论的问题，但在实际生活中，法律并没有明确公民的主体资格，笔者仅对现状做了基本分析，希望可以以此为契机，找寻适合的解决办法。主体资格确认过程中，多方面的因素干扰着立法者，大致归纳为外因和内因两部分。

（一）公民主体资格确认过程中的外部困境

1.缺乏法律依据

根据我国的2007年民事诉讼法的规定，起诉主体必须满足“与本案有直接利害关系”这一条件。这样的规定显然对环境问题不适用。多数受害人所遭受的环境侵害有着“间接的”和“无形的”的特点，有些损害事发时并无表现，多年甚至上百年之后才会显现出来，环境公益诉讼存在着“损害后果不明显”的特点，环境问题的损害结果“不及时”。我国于2012年进行了民诉法的修订，新增关于公益诉讼的第五十五条。但依旧没有规定环境公益诉讼中的公民主体资格。

2.公共利益的界限

公民提起环境公益诉讼的前提是出于保护公共利益的需要，若侵害的是私人利益，则属于一般的民事诉讼范围，在这不多做论述。对于在环境公益诉讼中，公共权益的定义，法律并没有给出一个确定的定义。公共利益是什么，它的界限在于哪里，他和社会利益的异同点又在哪里，在司法实践的过程中也只是一个大概方向，法官在审理案件时候，往往都是根据公共利益的特点，依靠法官的自由裁量权做合理性判断。这种理论的缺陷一定程度上限制了环境公益诉讼中公民主体资格的发展。

同时，笔者认为，如果赋予公民主体资格，就很容易导致公民利用公益诉讼解决私益问题的现象发生。这与环境公益诉讼的目的和原则相悖。如果是公共利益和私人利益的重叠还是仅仅依靠法官的自由裁量是没有办法做到公平公正的。所以要将公民纳入主体资格，必须要合理解决这个问题。

3.法律的适用问题

公民作为环境公益诉讼的主体启动诉讼程序，法律适用也是一个重要因素。若是属于民事诉讼的话，就应当按照民事诉讼法来解决纠纷，但是民事诉讼解决的是平等主体之间的“私权益”问题，这和环境公益诉讼的本质是相悖的。若是按照行政诉讼法的受案范围来看，环境损害作为一个行为后果，只有当行政主体实施具体行政行为时给不特定多数人造成了环境损害，才可以适用行政诉讼法，这又大大的缩小了诉讼的主体范围。我国的行政诉讼法在2017年修订明确了检察机关作为主体提起公益诉讼的规定。至于检察机关如何起诉等也没有进一步的规定。因此，是否应当专门制定相应的法律法规，来规定环境公益诉讼中公民主体启动诉讼程序的一系列问题。

2.在传播方式上需走本土化策略。用别人的话语说自己的事，让东道国民众读得懂、听得明白，还能产生共鸣感，这样的传播才是有效率的。

（二）公民主体资格确认过程中的内部困境

在环境公益诉讼中，因为损害的是不特定的多数人的利益，没有针对性。有积极的自然也有懈怠的，有高素质的自然也有低素质的，若赋予公民主体资格，可能会出现公民随意起诉造成滥诉，浪费司法资源的情况；也可能出现公民对于损害还没有对自己造成威胁而“事不关己高高挂起”等其他人启动司法程序的时候“搭便车”消极对待的情况。如何更巧妙的设计法律的规定，避免法律规定下来只是一纸空文的现象，这是值得立法者去花时间考虑的。是否应该设立环境公益诉讼的奖励机制，以此来调动公民的积极性，从而达到环境问题及时止损及时修复的目的。同时还可以实现保护环境和对相关的环境损害行为人起到监督的作用。综上所述，若将公民纳入环境公益诉讼的主体，将会面临大量的相应配套措施和机制的建立。

三、确认公民主体资格过程中问题的解决机制

（一）通过环境损害的分类对公民诉讼主体资格进行限制

参考对日本的相关法律规定，将我国的环境问题按照损害行为造成的损害结果的产业不同为标准划分为农业环境损害、工业环境损害①、人身环境损害、和开发环境损害。而且公民仅仅对于农业损害和人身环境损害有诉讼主体资格。受损害的当事人可以以个人的名义，向法院提起诉讼。这样一方面保证了公民诉权的行使，保障了公民的主体地位；另一方面也从法律上规定了公民参与的受案范围，对公民权力的行使做出一定的限制。

考虑到上述两个损害后果，是跟公民关系最为密切的生产活动，公民对消除人身损害和财产损害的要求更有迫切性。所以这二者更容易调动起公民参与环境公益诉讼的积极性和能动性。同时出于对公民诉权的限制。使公民仅对几类特定环境损害问题以及特定的环境损害后果有权起诉，这也是对公民诉权的一种限制。防止公民滥用诉权，浪费司法资源。

（二）明确公民参与诉讼的举证责任

在环境问题上，受害人和加害人往往在社会结构层次上固定，原被告的角色几乎失去了可互换性，常导致当事人双方力量对比不均衡。因此结合我国侵权责任法的规定，我国的公民启动环境公益诉讼应实行举证责任倒置原则。这是出于环境保护和保障公共利益的目的，不仅对保护环境防止环境破坏有积极地作用，与我国建设生态文明，绿色协调发展的政策相统一，同时由于承担举证责任，对于那些可能造成环境损害的行为人来说，也有一定的警示、监督的作用，时刻在脑中绷紧“保护环境人人有责”的弦。法律明确规定公民参与环境公益诉讼的举证机制，有利于保障司法的有力推进。

（三）建立环境公益基金，筹集资金用于公民环境公益诉讼

由于环境公益诉讼涉及到公共利益，但是公共利益究竟是什么，我们却做不到准确定义它，它就像空气一样不可或缺围绕在我们身边，我们虽然看不见它，它却和我们我的生活紧密相连，公共利益直接影响到我们的正常生活，我们每个人都有义务有责任去维护它、爱护它。所以我们作为社会成员一份子，都应该出自己的一份力。建议由环保部建立环境公益基金，使环境问题和我们们一个人都紧密联系起来。让更多的人参与到环境问题中来，以下仅对环境公益基金的资金来源做简单的合理性建议。

1.环境公益基金的资金来源

第一完善环境税，每人征收适当的环境税，作为环境公益基金的一部分；对重污染企业加收环境税，但重污染的企业可用通过技术革新，降低环境污染，进而改变多征税的现状；第二，财政预算中，增加环境公益基金的预算，上报国家审批；第三，环保组织进行捐赠、义卖等公益活动，收益中的一部分作为环境公益基金；第四，其他企业、事业单位、学校等公益捐赠的资金等。

公益基金的资金，由全社会筹集，自然应用于全社会。因为环境问题导致的公共利益的损害，并不是我们某个人的问题，而是不特定多数人的；公民在启动公益诉讼的过程中，可以申请在诉讼过程中的必要诉讼费用全部由公益基金支付，同时，对于环境污染者取证责任范围内的相关费用，可以申请由公益基金进行补贴或者进行相关的技术支持。这种制度的设定，一定程度上可以调动公民的积极性，有利于推动公民在环境公益诉讼过程中适格性确定问题的发展的。

四、关于未来人的主体地位的问题的讨论

（一）未来人适格性问题的理论依据

由于环境问题的特殊性，在谈及公民的主体资格的问题时，不难联想到未来人的主体地位问题。

1984年美国艾迪·B·维思教授在“自然保护和代际公平”中提到当代人是后代人的环境权益托管者，享有平等的环境权利；1972年《人类环境宣言》提出“人类负有保护这一代及将来人的环境责任”；世界经济及发展委员会在1992年出版的《我们共同的未来》一书中强调对于环境资源的利用，既要满足当代人的需要也要后代人的需要，“可持续发展”的观念开始进入人们的视野；同年《里约宣言》再一次声明后代人享有环境权益。这些都为后代人作为主体资格提供了理论依据。对于后代人的法律地位，我国的蔡守秋教授和贺卫方教授都是比较认同的。蔡守秋教授还提出在代际公平的理论支持下，在立法上承认后代人的环境权益。

（二）未来人主体资格确定的障碍

但是笔者认为，我国现在的法律体系不成熟，社会发展依然存在的问题。现在不适合把未来人适格问题在法律问题上进行讨论。

1.未来人的不确定性

未来人是一个抽象的概念，从字面理解来看，他与当代人相对应，是我们意识里存在的子孙后代，我们不生活在同一个平行时空，他们又是否会一定出现在未来的时光中，这些都是不确定的。而我们的法律是一个具体性的规定，禁止做什么，要求做什么都是通过文字固定下来，那么从这一点来看，未来人不仅仅难以突破生命的障碍，也难摆脱自身存在的问题。

2.实践基础上的障碍

我们将未来人纳入主体资格，在实践的诉讼过程中，应当如何处理，未来人因为生命的限制，无法参与整个诉讼过程，那么由谁代理未来人参加诉讼，诉讼结果由谁承当，能代理哪些权限不能代理哪些权限……，这些全都是我们不可避免的问题。况且，环境问题的损害是一个长期的慢慢的积累的过程，这也并不是某一代或者某几代的责任，环境修复也是一个漫长的过程，我们当代人有责任和义务清偿当前留下的环境问题的“自然债”。笔者十分赞同为后代人节约资源的环保理念。环境保护是我们每个人的责任，但是我们要从实际情况出发，反对过分追求环保的极致主义。他们站在道德制高点审视我们，批判我们对未来人“远方的哭声”的冷漠。

笔者认为，如果我们连“近处的哭声”都没有办法好好解决，我们又有什么理由和能力去解决“远处的哭声”，还是实际一点，脚踏实地的更好一些。经济基础决定上层建筑，我国的社会和法律，对于代内公平的冲突处理已经有些捉襟见肘，对于代际公平的问题就更显得力不从心了。但是说这么多不意味着我们对这个问题视而不见。

（三）未来人适格性问题的看法

之所以要单独探讨这个问题，是因为笔者认为这不仅是出于法律层面的考虑，也是对于一个社会进步的肯定。当我们注意到、考虑到后代人的环境权益这样比较“纤细”的事情时，说明社会是在进步的。粗糙的犹如水泥一样的心，根本不会考虑到这些，也只有在更纤细的社会里，我们才会注意到更纤细的东西。谈论环境权益、环境公益诉讼这些本来就是一些取法乎上的事情，这更像是一种“挑剔”，就如同“衣食足知荣辱”的道理一样，我们的社会发展到现在，人类也一步步变得更文明，思想境界也在不断地提高。如果我们今天依旧停留在那个毫无节制的用牺牲环境来获取经济效益的社会，就根本不需要讨论这些了。也正是因为我们进入了“绿水青山就是金山银山”的绿色良好发展的社会阶段，我们才有信心去讨论这些事情。

五、结论

环境问题的解决本身不是一蹴而就的，需要我们不断的努力，公民作为诉讼主体，仍然面临着许多的问题。如何更好保障公共利益免遭损害，如何处理好公民公益诉讼和私益诉讼的衔接。在确认公民主体资格过程中，我们也面临着诉讼费用、举证责任、还有诉讼过程中的其他问题。我们仍然应当不断探索，力求找出最优解。

注释：

①工业环境损害，是指环境损害人或单位，在环境内活动的过程中，对工业环境造成了损害，影响了不特定多数人.