高校工会参与教职工法律援助制度研究*

吴 艳 张圣佳

四川大学，四川 成都 610065

高校工会是由高校党委领导的、由广大教职工自愿结成的群众性组织，工会的设立初衷是作为连接高校党委和教职工的枢纽，发挥其保护教职工合法权益的专门性职能，其中一种重要体现就是面向教职工开展法律援助。《中华人民共和国工会法》（以下简称《工会法》）第六条明确提出：工会的基本职责是维护职工的合法权益。①即工会在维护全国人民总体利益的同时，代表和维护职工的合法权益。据此，教职工通过工会组织获得法律援助资源，维护自身合法权益，具有了一定的法理依托。教职工群体在工作情景中所产生的争议纠纷类型多样，实践中例如教师在工作过程中受到人身损害、遭遇名誉侵权等，但发生频率最高也是最契合高校工会职能发挥的仍属劳动人事争议，教职工群体劳动权益的保障是高校运行发展的微观基础。故本文拟以此为基础，分析高校工会在法律援助工作中所产生的作用。

一、高校工会法律援助制度概述

（一）概念及特征

高校工会法律援助制度，是指高校的工会组织根据《工会法》《工会法律援助办法》等法律法规和工会章程，组织专门人员为教职工、工会工作者和工会组织提供法律方面的帮助，维护其合法权益的制度。②高校工会法律援助具有以下特征：

1.援助对象的特殊性。高校工会开展的法律援助对象主要为高校教职工。由于高校工会资源有限，援助活动的开展主要依靠其自身的经费，因此，高校工会暂时无法面向社会开放提供其援助资源，且我国高校工会法律援助机制刚刚起步，很多高校工会并没有提供此项服务，即使具有此项功能的高校工会，其教职工的法律援助需求也并非能够完全得到满足。

2.援助的灵活性。《工会法律援助办法》第八条对工会法律援助的范围作出了规定，在这里笔者将其概括为三大类：对劳动者在劳动过程中产生的权利利益的保护案件；以及工会组织及其工作者因履行职责过程中合法权益受到侵犯的案件；除此之外，工会认为需要进行援助的其他案件，也可以进行援助。行政因素难以对其进行过多的干涉，高校工会因此可以对援助的条件进行灵活变通而不受到法律的严格规制，这直接扩大了援助的受案范围，也是对目前政府法律援助的形式审查条件的突破，除受援者经济条件之外，工会还可以将其他实质性因素考虑在内。

3.援助方式的多样性。从教职工申请援助的方式来看，不仅可以对诉讼案件申请援助，还可以进行非诉法律咨询，相较之一般的法律援助而言，工会提供的法律援助方式更加多样化，缓解了当下政府法律援助资源的紧缺性、单一性问题。

4.援助内容的指向性明确。高校工会主要职能系维护本校教职工作为劳动者应当享有的一切权利，基于其职能，援助内容也具有了明确的指向性。即高校工会对教职工提供的法律援助侧重于劳动纠纷，但对于教职工提出的除劳动争议外的其他援助需求，高校工会法律援助也并未明确予以排除。但基于组织职能考虑，援助资源会倾向性地分配给劳动争议，实际上对于其他类型的案件，教职工也更倾向于通过其他方式解决。

此外，《中华人民共和国工会法律援助办法》（以下简称《工会法律援助办法》）不仅明确规定了工会法律援助免费，还在援助的机构和人员、受援助的范围和条件、申请和承办以及资金来源和管理等诸方面作出进一步的明确和规范。并且由于工会组织覆盖的全面性，且援助主体为工会组织，援助过程不会收取任何费用，也无需额外支付工资，解决了困扰政府法律援助工作的首要难题——对援助人员最低服务费用支付的财政问题，故高校工会提供的援助具有更强的自发性、公益性，在实践中对缓解司法援助资源短缺产生了一定的效果。

（二）研究的现实意义和学术价值

目前我国正处于构建非诉讼纠纷解决机制的大背景下，工会作为保障职工权益的专门组织，对社会纠纷解决多方参与、多元共治的局面的形成有着重要推动作用。从教职工权益保护的层面而言，个人维权往往比集体维权难度大，应当作为教职工权益保护工作的重点，由工会提供支持。分析教职工发生的劳动权益纠纷，从客观方面来看，教职工人事劳动纠纷中，权利义务关系较为明确，并且大多发生在“熟人情境”中，较之于诉讼方式，更加适宜于通过内部治理机构来解决争端。教职工与校方往往具有稳定、长期的合作关系，因此，双方的矛盾虽然有不可调和的部分，但是也有很多共同认定的事实，同时此类案件在诉讼中常常出现由于纠纷发生时没能固定证据，对于关键事实可能存在调查取证困难的情况，并且诉讼方式解决此类纠纷难以保证诉讼完结后双方关系的稳定。因此可以尝试利用工会直面教职工群体的优势。工会作为高校的内部机构，对教职工的具体情况、高校相关规则制度以及争议源头比较清楚，能够对劳动争议的解决做出正确引导，避免双方矛盾升级，调解劳动争议。

二、高校工会参与教职工法律援助的现存问题及原因分析

（一）现存问题

如果将诸如协商、调解、仲裁与工会维权一类的劳动争议解决方式概括为制度化途径，即通过中立的、专门的第三方纠纷解决机构来处理劳动争议的方式；将政府投诉、媒体曝光等非常规化的间接性解决手段均认为是劳动争议的制度外解决方式。以该定义为前提，有学者调查发现：当与企业发生劳动争议时，寻求“制度化途径”解决争议的员工占据绝大多数，比例为83.05%，说明绝大多数员工还是希望能够通过正规途径解决问题。其中，员工首选求助渠道最多的是“自行与企业协商”（46.86%），远远超过其他渠道，选择“企业劳动争议调解委员会”（7.47%）和“企业工会”（38%）的比例都要低于“劳动争议仲裁委员会”（16.67%）”。③通过以上数据能够看出，劳动者通过协商解决争议的愿望还是较为强烈的，但工会作为职工权益保护的专门机构，就劳动争议与用人单位展开协商在职工心理层面目前还未能被予以认可。随着“单位制”逐步解体，政治领域同社会领域日渐分离，国家与社会之间边界开始出现，在分离过程中，由于党的基层组织、群团组织与行政权力密切结合，对行政资源的依赖性较强，因此出现了很强的“带出效应”，即将群团等具有政治功能的社会组织一起从社会领域中带出，④导致了诸如工会等基层组织职能虚化。具体化到高校工会层面而言，在解决劳动争议的过程中也面临着诸多的困境。目前高校工会对于法律援助职能存在严重缺位，大多数高校甚至没有开展任何法律援助工作。以某大学工会为例，其工会对法律援助有所涉及，但也鲜有实质性援助内容，而大多为印发宣传手册以普及法律知识，组织教职工参与维权讨论讲座等，虽然教职工对上述活动开展认可度较高，但从法律援助的实质性效果而言，只是隔靴搔痒，没有触及到法律援助工作的核心。但值得注意的是，目前某大学建立的人事争议调解办公室开展的劳动人事争议调解工作已经具有法律援助的雏形。虽然目前只能对本校发生的人事劳动争议进行内部调解，但是其已经具备了一定的纠纷调解性质。

（二）原因分析

以上情况的出现，应是多种因素共同作用的结果，既有工会内部的原因，也有外部因素。事实上，工会维权存在现实的困难。首先，从工会自身的定位而言，高校工会大多时候仍然扮演着事务性部门的角色，常常被认为是福利机构或者教职工开展娱乐活动的组织机构，导致了教职工对其实际工作缺乏认同，其基本职能被淡化，其组织凝聚力的弱化直接导致了在教职工对工会解决劳动人事争议、维护教职工权利功能的属性的不信任。由此，高校工会在参与高校内部治理的过程中丧失了话语权。

此外，就工会自身可支配的资源来看，首先，在财务方面工会没有独立经费。资金问题是目前国内大多数高校工会组织开展工作的瓶颈，法律援助所需经费主要包含：援助人员的津贴、办公费用以及调查取证所需要的差旅费、交通费等必需费用。工会虽然出于公益目的开展援助，但费用确实客观存在。以某大学为例，工会除了办公费用诸如文印费、水电费由高校承担，除此之外，分配给法律援助板块的经费寥寥无几。

三、高校工会参与教职工法律援助的新路径

由于高校工会参与教职工法律援助存在诸多制约因素，导致了工会在教职工权益保护中越来越被边缘化。2002年8月1日，司法部召开全国法律援助电视电话会议，提出要整合法律援助力量，创造一种“政府主导，全社会共同参与”的法律援助工作新机制，要把律师、公证、基层法律服务、群众团体、院校的法律服务力量充分调动起来，开发、利用社会上积蓄的丰富的法律援助资源。⑤考虑切实发挥高校工会在教职工法律援助中的作用，应充分利用高校资源，尤其是法学院的资源。探索高校参与教职工法律援助的新路径，即：在工会的领导下，引入法学院师生力量，进行法律援助常规化、制度化建设。

（一）可行性

在调研过程中，笔者发现部分高校法学院建立了法律援助中心或者开设了法律诊所课程。以某大学法学院法律援助中心为例，其建成于2002年。建立以来，能够消化部分某大学学生、教职工以及少数校外人员的法律援助需求。据笔者调研，2015年援助中心受理案件共计80余件。就援助案件的类型而言，劳动争议类案件占案件总数的33%，民间借贷、侵权以及婚姻家庭等民事案件占比29%，追索抚养费赡养费案件占案件总数的13%左右，其他不属于法律援助范围的案件占比10%左右。从援助方式分析，需求为法律咨询与撰写法律文书类案件占总数的72%以上，需出庭代理的援助案件共计占比10%左右。就援助效果而言，援助成功最终产生实际帮助作用的案件在98%以上。分析以上数据可知，目前某大学法学院法律援助中心接受的大多属于简单的、权利义务关系较为明确的民事以及劳动类案件，重大疑难的案件相对较少，尤其援助需求主要集中在非诉讼援助方式上这一突出特点，使得法律风险也相对较小。因此，高校法学生在经过法学训练的情况下完全可以胜任援助工作。

有学者提出，政府主导的法律援助解决了我国法律援助从无到有的问题，但这种强行政化模式带来的问题正在不断凸显：政府主导的行政化模式与法律服务市场的基本规律相冲突，政府的大包大揽忽视了法律援助本身的公益性，导致社会领域有效参与不足。⑥目前，政府法律援助资源短缺是客观现实，“来自政府法律援助机构的统计数字显示，我国每年需要法律援助的案件超过70万件，而实际得到援助的不足四分之一。”⑦造成这种状况的主要原因是法律援助经费严重短缺，据介绍，当前国家每年拨付的法律援助经费平均每人不足6分钱，远远低于发展中国家的平均水平。⑧

（二）可能存在的问题

其一，经费问题。目前高校工会经费短缺是客观事实，而此种模式的援助人员主要为在校学生，经济尚未独立，要求他们垫资开展援助并不现实。随着受援范围的扩大，经费问题必然成为现实障碍。尽管此种模式下援助人员多为在校学生，不能收取代理费，但援助的必要开支（如交通费、诉讼费等）如果都无法保障，对援助人员的工作积极性产生极大的打击。

其二，援助者的身份问题。尽管高校工会提供的法律援助属于非政府援助类型，但其终究属于法律实践领域，关系到教职工劳动权利的保障问题，因此也应当有相应规范对其规制，并且正由于有完善的制度才能够使得运作更加自如。目前我国高校工会领导法学院开展援助在实践中极为少见，也鲜有相关规定，这为高校工会法律援助工作的开展提供了极大的灵活性与便利性，但是同时也使得其地位不明，没有合法性作为担保，没有风险责任承担机制，使得受援教职工的权利也处于摇摆之中，间接增加了受援教职工的援助失败风险。

其三，自我管理和日常运作机制留白。援助工作的核心在于具备法律知识的援助人员，高校教师由于目前科研任务繁重的现实原因，目前参加援助的主体为学生，而学生学业时间仅为四年，因此缺乏稳定性，初入学的学生由于未经过系统的法学教育学习不具备援助能力，待到能够处理案件之时很快面临毕业问题，出于个人原因不得不淡出援助工作。导致援助人力资源处于“青黄不接”的状态。

综上，我国有自己独特的社会背景与制度结构，没有建立在分析实证的基础上的援助制度是难以在我国扎根的。因此探索适应我国现状的高校工会法律援助模式是当下学界应予关注的重点。

（三）解决方法

1.建立工会法律援助值班制度

法律援助值班制度，是指通过设立窗口，安排法学院老师及学生进行轮流值班。此项制度是为了确保法律援助的常态化运行。首先应对参加值班的人员资格进行考察，由于值班援助行为具有即时性、前置性，援助人需要对受援人提出的问题进行立即解答，设置一定值班人准入门槛能够保障受援人的需求得到有效解决。通过前期沟通，如果通过值班援助人能够直接满足受援教职工的援助需求，则援助终结，若需要进一步的援助甚至于走向诉讼，值班人应当根据案件分流制度，讲案件调配给适当的援助人，当然，符合援助要求的值班人自身也可以介入后期的援助过程中。

2.案件分流及程序

援助案件分流制度是指对接受的案件进行分配调度。援助前的案件分流能够有效提高援助的效率，回应教职工对于纠纷解决方式的不同需求。在援助开始前，将援助方式进行分类，先分为诉讼与非诉讼两大类型以供当事人选择。再进一步细化，非诉讼援助模块即指需要援助的教职工无诉讼需求的援助方式，包括法律咨询、代写具有法律效力的文书，譬如起草合同、遗书等。诉讼模块主要指受援助教职工的援助需求设计诉讼程序。

3.经费保障

资金是高校工会开展援助工作正常运行的物质基础。我国的高校法律援助机构无法从国家获得经费支持，主要依靠自筹资金保证运作，渠道包括：学校下拨的学生活动费、律师事务所赞助、外国基金会等。⑨

为了保证法律援助的稳定资金来源，可以考虑申请公费支持，这一渠道又可以通过两种不同的路径落实。由于工会属于高校的内设机构，基于其附属的结构性质，也可以申请高校增加资金拨付，但高校主要功能为培育人才，增加援助投入无疑挤占教育投入，增加了其财政负担的同时也有违其根本职能。除此之外，也可以由高校工会直接向有关司法部门申请专门的援助经费。通过取得对方财务支持，也能够加强高校工会与司法实务部门的联系，启发司法部门善用民间援助途径解决援助资源困境，同时也能够促进高校工会法律援助工作的规范化发展。

4.激励机制

为了使高校工会法律援助形成长效机制，高校工会需解决法学院参与法律援助的制度建设问题，搭建完善并且具有可行性的内部激励制度。援助经费中除了维持工会运行的必要支出（办公、办案交通成本等）之外，还应当对援助人员的报酬予以考虑，形成奖惩机制，严密对接学院内部的教师绩效考评以及学生激励制度。因为只有制度的合理优化方能鼓励法学院师生从繁忙的科研、教学工作中分配出时间精力投身援助工作，也能够使援助团队形成中坚力量。对于援助效果好，达到教职工申请援助的目的之案件，可以由受援教职工按照合理的比例对原主任予以经济补贴，除了经济补贴之外，对援助工作中表现突出的援助人员进行表彰，精神、物质双向激励，形成援助人员吸引机制，解决了人力资源引入问题。

为了奖惩机制更好地发挥作用，需有考核机制予以配套，对于援助的完成情况、教职工满意度进行考评，根据考评结果进行相应处理，方能够确保援助的有效开展。

注释：

①《中华人民共和国工会法》第六条：“维护职工合法权益是工会的基本职责.工会在维护全国人民总体利益的同时，代表和维护职工的合法权益.工会通过平等协商和集体合同制度，协调劳动关系，维护企业职工劳动权益.工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督.工会必须密切联系职工，听取和反映职工的意见和要求，关心职工的生活，帮助职工解决困难，全心全意为职工服务.”

②周登谅.高校工会法律援助机制的实践与完善［J］.工会理论研究（上海工会管理职业学院学报），2018（5）.

③调研样本为1715名雇员，参见周静，程延园.中国企业内部劳动争议预防调解状况研究——基于“中国雇主一雇员匹配数据”（2013）［J］.中国人力资源开发，2016（16）.

④李威利.转型期国家治理视域下党的群团工作发展研究［J］.中国青年社会科学，2016（11）.

⑤林莉红.民间组织合法性问题的法律学解析——以民间法律援助组织为视角［J］.中国法学，2006（1）.

⑥胡铭，王廷婷.法律援助的中国模式及其改革［J］.浙江大学学报（人文社会科学版），2017（2）.

⑦汤自军，王小春.我国高校法律援助机构改革探析［J］.山东工会论坛，2017（2）.

⑧李缨.法律援助：从“可见”的制度到“可靠”的救济——法律传播视野下的一种解读［J］.西南民族大学学报（人文社科版），2009（2）.

⑨林晶.我国高校法律援助制度的发展对策研究——美国高校法律援助制度的启示［J］.天津法学，2011（1）.