法治视角下的高校学生管理问题研究——历程、不足与精进

牟童瑶

华东师范大学教育学部，上海 200062

随着依法治国这一基本国策在我国各领域的实行，各项工作被逐步纳入法治的轨道中。2016年，教育部颁布《依法治教实施纲要（2016-2020年）》，纲要指出高校应将各项管理工作纳入法治轨道，实行依法治校。因此，高校管理法治化正是依法治国理念在我国高等教育领域的直接体现，高等学校学生管理“法治化”进程也正体现了近年来我国依法治校理念在高校学生管理中的良好实践，是依法治校的重要延伸［1］。

近年来，高校学生管理事件层出不穷，在校学生、教师以及高校出现一些亟待解决的问题，可以说学校在使用行政管理手段对高校学生进行制约的过程开始变得捉襟见肘。针对这一现实问题，高校亟需从法律层面深刻思考学生管理的实质与方法，运用法治化思维真正做到依法治校，通过完善已有高校学生管理体系的不足构建更为科学合理的高校治校体制，提升高校法治化治校的能力与水平。

一、高校学生管理概述

2017年9月1日，教育部颁布《普通高等学校学生管理规定》，作为我国现阶段教育领域有关高校治理学生管理的重要文件，该文件共分六章内容，在六章内容中均以条文形式对我国高校学生群体的权利与义务、高校学籍管理、高校校园秩序与课外活动安排等内容进行了完整且清晰的阐述。《普通高等学校学生管理规定》的出台为完善我国高等学校的章程建设，为高等学校在依法治校的背景下合理合规进行学生管理贡献了极大力量。

（一）高校学生管理的概念界定

在我国，最初往往使用“学生思想政治教育”、“学生工作”等概念代指高等学校学生管理，随着社会的发展，现在逐渐使用“学生管理”、“学生事务工作”、“学生事务管理”等概念。高等学校往往通过相关课外活动等事务对其本校学生产生影响，从而最终达到规范、服务高校学生群体，丰富高校学生群体的校园生活并促其成长的组织活动［2］。高校学生管理行为指高等学校在法律赋予的高等教育任务下对学生进行的管理活动，例如高校对其学生的入学资格考查、在学期间高校对其学生奖惩行为的认定、高校决定是否对其学生颁发毕业证等一系列行为［3］。

基于此，本文将高校学生管理界定为高校依据相关法律法规、政策文本等开展的有计划、有目的教育、服务和管理行为，是以促进学生健康成长全面发展为目的的动态过程。

（二）高校学生管理权的涵义

作为准行政权的高校学生管理权是高校依法依规享有对本校学生行为活动进行管理和监督约束的一种权力。高校学生管理权不同于高校其他管理权力，本质上看，其内涵为通过高等学校对全体学生的日常管理与服务促进本校全体学生的全面健康发展，使全体在校学生的合法权益得以维护并进一步实现促进高等学校自身教育教学活动正常开展的目的［4］。

二、我国高校学生管理法治化历程

（一）高校学生管理之初建

改革开放以来至20世纪80年代是我国高等学校学生管理法治化的初步建设时期。1978年，《高等学校学生学籍管理的暂行规定》正式颁布，该文件对当时我国高等学校的高校学生学籍管理工作进行了系统全面的梳理，是我国最早由国家教育行政部门出台的高校学生学籍管理文件，该文件与之前的学籍管理规定相比，更为人性化，高等学校学生群体的权利得到了更多重视。随后，教育部又于1983年颁布实施了《全日制普通高等学校学生学籍管理办法》，其中首次增加了我国高等学校对其本校学生进行德育素质考察的相关要求，并明确规定了高等学校在对本校学生作出纪律处分时必须遵循的原则，明确指出高校学生群体在受到处分时享有“申诉、申辩和保留意见”的权利等，该文件的颁布使我国高等学校的学籍管理相关规定更为完善。在这一时期，我国高等学校学生管理的相关规定呈现出制度化的趋势，但是相关法律法规多为限制性的内容，且存在部分法律内容不合法、相关规定相抵触的问题。

（二）高校学生管理之探索

我国高校学生管理的探索时期为20世纪90年代初至2005年。在这一时期，随着我国高等学校学生管理法治化水平的逐步提升，我国相继颁布了一系列有关高等学校学生管理的政策文本。例如：《高等学校学生行为准则（试行）》、《普通高等学校学生管理规定》。在相关法律法规的不断出台与完善下，“学生管理”其内容更为丰富多元，该《规定》也在当时成为处理我国高校学生管理问题的重要依据与参考，为我国高等学校开展学生管理工作提供了关键保障，成为我国高等学校学生管理“法治化”发展的重要标志。但是在这一时期，相关法律法规还未体系化、规范化，因此在高等学校管理过程中以及高校与学生群体间仍存在部分难以处理的问题与纠纷。

（三）高校学生管理之发展

2005年以来是我国高等学校学生管理“法治化”的发展时期。随着我国社会物质生活条件的不断改善，人民群众精神生活的不断充盈，我国高等教育领域的内部格局与外部环境也随之产生巨大变化。在加强科教领域法治建设的社会背景下，2005年，教育部颁布了《普通高等学校学生管理规定》，该文件的出台顺应依法治教的社会需求，在给予高等学校自身更大自主权的同时，以法治理念做好学生管理工作，维护学生权利和义务。2012年，《全面推进依法治校实施纲要》颁布并实施，文件中涉及我国各级各类学校推进依法治校的任务与目标，其颁布的根本目的在于使我国各级各类学校深刻意识到依法治校的重要性，通过明晰政府、高校及社会在依法治校中的权责义务，构建了多元共建的管理格局，因此被认为是具有里程碑意义的文件。

三、高校学生管理法治化的不足

（一）高校学生管理的相关法律法规不健全

改革开放以来，我国已基本形成了以宪法、教育基本法、单行教育法、教育行政法规等共同组成的较为系统的教育法律规章体系，但是目前我国教育领域的法律体系还不够健全，难以适应我国高等学校改革和发展的实际需要。涉及高等教育领域的重要教育法律法规还未制定与颁布，例如学校法，考试法及学生法等［5］。此外，有关高校学生管理的法律与规范体系存在内部结构分布不平衡的问题，我国高等学校学生管理的立法仍存在亟需填补的空白。

随着社会物质生活的不断发展与人民群众法治观念的不断提升，高等学校内部的学生管理日益呈现复杂化的特点，无论是高等学校亦是高校师生都对更为完善的教育法律体系充满期待。

（二）高校学生管理行为存在与法律法规相抵触的现象

作为对相关法律法规内容的补充与完善，高校自身所制定的的校纪校规并不属于法的范畴，但是目前，我国部分高校在进行学生管理时仍存在管理行为与相关法律法规相冲突的现实问题，该有失规范的高校学生管理行为给高校及其师生均带来不良影响。一方面，与相关法律法规相抵触的高校管理章程在一定程度上导致部分学生的合法权利因为管理者的不当管理方式而遭受侵害。例如：2006年，黑龙江某高校因王某在校期间结婚生子而将其开除，该处分折射出该校自定的高校学生管理制度对上位法内容与意旨的过度超越［6］，继而侵害了学生的受教育权。另一方面，这一现实问题也引发了一系列高校学生与高校间的法律纠纷事件，在一定程度上影响了高校正常的学生管理工作。基于此，在合法的前提下，构建更为科学合理的高校学生管理章程，采取更为有效的高校学生管理行为是非常必要且重要的。

（三）高校学生管理的权利救济机制有待完善

近年来，高等学校学生管理部门对本校学生违规违纪行为的处理较少通过独立的部门，而仍通过高校学生管理的相关部门，受其控制［1］。在这样的现实条件下，高校学生可获取的司法救济机会十分有限，高校学生可获取的权利救济渠道十分不通畅，进而造成部分高校学生在面临自身权益受侵犯时，难以找寻合适的救助渠道，其合法权益难以得到保障。

（四）高校学生管理的程序正义有待规范

美国法学家萨默斯提出“程序价值”理论，从某种程度上说，法律程序的根本价值就在于程序本身的正义。因此，高等学校在进行学生管理时应当遵循程序正义的原则，管理人员在行使相关权力时也要符合法定程序，具体表现为学生群体在学校对其进行的管理过程中享有对相关规范性文件了解、获取事实信息、发表个人见解和主张、申请回避等权利。构建这一透明且开放的机制在一定程度上能够使学生群体在高等学校管理下的具体行政管理上得到更为公正的对待并且能够防止高等学校自身公权力的不用和滥用［5］。

目前，我国高等学校学生管理过程缺乏学生主体参与的现实问题较为突出，即便已有相关法律法规对其进行了较为详细的规定，但部分高校在进行学生管理时仍未严格履行该程序要求，从而导致部分受教育者自身合法权利受到侵害。

四、高校学生管理法治化的精进与改良

全面推进依法治校已成为我国高等教育现代化建设的重要举措，作为关键的学生管理工作亟需进一步加强法治化建设。如何更好地解决高等学校学生管理面临的现实困境，成为我国高等教育领域亟待解决的问题。本文以期通过完善已有体系的不足，促进高校学生管理能力的提升，形成全面依法治校的良好局面。

（一）建立健全学生管理法律机制

科学且完备的法律法规是实现高等学校学生管理法治化的基础保障，通过建立完善的学生管理制度和管理机制真正实现学生管理的法治化建设。目前，我国有关高等教育的法律法规还不完备，基于此，应首先对这一现状进行修改和完善，在国家层面健全相关法律法规，从而提升相关法律法规的可操作性。具体而言，就是要明确高等学校与学生的法律关系，优化高等学校内部管理构架，完善高等学校学生管理程序，从而构建既符合相关法律法规又展现高校特色的学生管理法律法规体系［7］。

此外，高等学校学生管理法律体系理应具备“立体式”的特征。一方面，形成由国家、地方和高校的自上而下的立体式法律法规体系，在相关法律法规的制定过程中牢牢把握下位法遵循上位法的原则，减少法律间的矛盾与冲突；另一方面，在相关法律法规的制定过程中，在明确高等学校与学生群体的权利义务关系的基础上，充分凸显高等学校学生群体的“权利本位”，将其作为相关法律法规的重点与关键。

（二）建立健全学生权利的救济和援助机制

在高校学生管理过程中，高等学校相关职能部门应构建完整的高校学生维权援助机构。首先，应当完善高校学生的申诉制度，特别是高等学校的校内申诉制度，通过申诉制度维护高校学生自身的合法权益。其次，应当强化司法救济制度，在高校学生对其行政申诉结果仍存有异议时，可进一步通过司法救济方式维护自身的利益。此外，高等学校也应积极发挥自身的社会影响力，进而构建高校、家长以及学生的多元主体学生权利救济和援助机制。通过这一方式吸纳部分家长、高校学生参与进高等学校的学生管理工作中，进一步完善高校学生管理的相关规章制度，最终达到保障高等学校学生群体的合法权益的目的［8］。

（三）构建高校学生管理正当程序体系

高校学生管理“法治化”的实现应当与与之相适应、相匹配的正当程序来保障。基于此，高等学校自身应建立更为科学完备的高校管理程序体系，其中应该包含高等学校在行使权力时应当遵循的基本原则、高等学校对特定学生的处理结果须以明确有效的形式公布并向相对人书面送达等内容，以此提高高校学生管理过程的程序正当性，从而提升高校学生管理的公正性。