云南民族地区坚持和发展“枫桥经验”的基础与路径

（中共云南省委党校 民族和文化教研部，云南 昆明，650111）

2013年10月11日，习近平总书记作出重要指示：把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。党的十八届三中全会以来，以习近平同志为核心的党中央把推进国家治理体系和治理能力现代化摆在全面深化改革的核心位置。完善和发展基层社会治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，党的十九届四中全会将坚持和发展新时代“枫桥经验”明确为正确处理新形势下人民内部矛盾的有效机制，提出“完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层”[1]，进一步肯定了“枫桥经验”在我国基层社会治理中的旗帜作用。

作为一项地方性的基层治理经验，“枫桥经验”与共建共治共享的社会治理格局要求高度契合，也为多个省市和地区所采纳和借鉴，在推进基层治理体系和治理能力的现代化过程中取得显著成效。在长期的历史发展中，云南民族地区形成了既符合国家治理要求、又具备民族及地方特征且满足于社会和谐有序运作要求的基层社会治理体系。但随着我国社会主要矛盾发生新的变化，民族地区基层治理需要更为完善高效的治理体系和更为突出的治理能力。充分探索“枫桥经验”在云南民族地区的转化适用，是推动云南民族地区基层治理体系和治理能力现代化的重要手段，也是完善基层综合治理体系和实现乡村善治的有效方式。

一、云南民族地区基层社会治理现状及特征

中华人民共和国成立后，党和政府立足于云南的“边疆”“多民族”实际，按照“慎重稳进”方针，结合各民族经济社会发育状况，将云南划分为边疆地区、内地和“缓冲地带”，通过采取不同形式的民主改革，让社会主义制度在各民族地区得以确立，也让社会主义制度在云南民族地区获得了持续发展。各级党委政府通过将社会主义制度与各民族及民族地区传统社会治理思想、实践相结合，形成了符合民族地区实际情况的社会主义社会治理体系，在促进民族团结、维护社会和谐稳定、巩固边疆安全、推动经济社会发展等方面发挥着不可替代作用。回顾70年来云南民族地区基层社会治理经验，体现出以下几个特征：

（一）中国特色现代社会治理体系完备有效

随着社会主义制度在云南民族地区的确立，社会主义治理体系也在民族地区得以逐步建立和完善，并为基层社会治理提供了主要的治理力量和治理依据。以坚持党的集中统一领导为前提，充分发挥基层党组织在社会治理中的战斗堡垒作用，突出各级政府在基层社会治理中的责任主体地位，开创了云南民族地区社会长期稳定发展的良好局面。

1.基层党组织在民族地区社会治理中居于核心

以人民为中心是中国共产党坚持至今的优良工作传统，云南解放后，党的组织便深入民族地区，宣传党的理论与政策，帮助少数民族群众恢复和发展生产、协调民族关系。在民族地区的社会主义建设中，基层党组织发挥着组织生产、处理矛盾纠纷、维护社会治安、开展政治动员和进行思想政治教育等作用。

经过长期组织建设，云南民族地区的基层党组织满足了少数民族群众最为迫切的需求，解决了少数民族群众面临的最为严峻的困难，改善了少数民族群众的生产生活条件，推动了民族地区经济社会的发展，最终得到了少数民族群众广泛的拥护和支持。同时，基层党组织还吸纳和培养了大批少数民族党员、干部，在充实组织自身的同时，也为基层党组织进行社会治理提供了力量来源。基层党组织作为党在云南民族地区最大的执政主体，坚实的群众基础确保了基层党组织在凝聚人心、团结群众中的核心作用，趋于完善的组织机构则明确了党员在示范引领和服务中的主体责任，让云南民族地区基层党组织的社会治理效能得以更为充分的发挥。

2.地方人民政府在云南民族地区社会治理中发挥主体作用

社会主义制度在民族地区的确立也让社会主义行政体系取代了民族地区传统的政治格局，通过设立层级清晰、分工明确的地方各级人民政府及其职能部门、司法机关、人民代表大会，现代行政治理体系在民族地区得以建立，并成为推动民族地区经济、政治、文化、社会、生态文明改革和建设不断向前发展的主导力量。

在民族地区社会治理的长期实践中，中国特色社会主义行政管理体系逐步成型并不断发展完善，如今已在云南民族地区社会生活中实现了全覆盖。各级行政主体作为经济发展和社会建设重要的推动者、社会治安综合治理关键的管理者、人民群众权益和社会保障必要的维护者、矛盾纠纷关键的调解者，有力地推动了云南民族地区经济社会的发展，满足了少数民族群众日益增长的社会生活需求，维护和发展了和谐有序的社会秩序及民族关系，为基层社会治理体系和治理能力的现代化打下了坚实的基础。在云南民族地区社会治理及实践的深化发展中，作为中国特色社会主义行政治理体系重要代表的各级人民政府，其主体地位将更加凸显。

（二）传统社会治理格局尚存

在长期的历史发展中，云南各少数民族在地方社会生活与民族互动中建立起了一套行之有效，并受到各族人民群众普遍认可和接纳的社会治理体系及行为规范。不可否认，作为传统社会治理内容，地方性和民族性的社会治理体系、规范存在着民族歧视、迷信和侵犯权益等消极内容；但在少数民族长期的社会生活中，传统社会治理体系在保障各民族生存与发展、维护民族社会有序运行、维护边疆安全等方面同样发挥了积极作用。虽然社会制度的变革解构了云南少数民族传统社会治理体系，但那些与社会主义社会治理体系、理念相一致的传统社会治理规范依然在地方社会的治理实践中得到了延续。

1.传统村落自治体系依旧有效

作为最基本的社会单位，村落是少数民族群众开展社会生活最为主要的空间。在长期的历史实践中，无论社会形态延展演变如何，在少数民族村落中均形成了一套体系完整、内涵全面、权威突出的社会行为规范。通过约束、协调村民们的行为，对村民们的生产生活、婚姻关系、亲属交往、族际互动等社会行为形成了有效的规范和治理。

虽然以村民委员会为主的群众性自治组织取代了云南少数民族村落中传统权威成为治理的主要力量，且现代行政治理力量也顺势延伸至村，但随着少数民族主体对现代基层社会治理的实践，传统的村落治理观念和思想也融入其中。在村干部选任上，村民们依然会遵循品行端正、家庭和睦、生产突出、乐于奉献等传统选举头人的原则加以选拔，并对头人家族的成员有所倾向；在集体事务的决策上，在村干部、党员等常规治理主体外，少数民族群众也注重发挥民族精英、老人群体等传统村落治理主体的生存经验和权威；在行为规范上，诸如敬老尊贤、亲睦互助、惩戒淫盗、守土爱疆等符合社会主义法治与德治要求的道德观念和行为实践依然得到了人们的推崇和遵循。

2.宗教的社会治理教化功能依然存在

云南少数民族群众普遍具有宗教信仰①主要为佛教和原始宗教。，这既是少数民族群众认识和理解自然规律的朴素方法，传统的宗教观念也在教化群众、对基层社会施以德治等方面发挥着积极作用，在部分社会形态较相对发达的民族地区，“政教合一”的社会治理模式初步显现。新中国成立后，国家贯彻落实少数民族的宗教信仰自由政策，在维护了少数民族信仰传统的同时，也为宗教的社会治理教化功能发挥提供了空间。

对于信仰原始宗教的少数民族，以万物有灵为基础的信仰观念虽不具备科学依据，但以万物有灵观念为依据而产生的行为规范却与自然规律和社会交往需求高度吻合，借助超自然力量所具有的潜在惩罚手段，有效地维持着人们的生产活动与生态环境之间的平衡，也在社会生活中建立起了良性的人际交往和互动关系。而对于信奉佛教②主要为南传上座部佛教和藏传佛教。的少数民族，佛教教义中众生平等、生死轮回、念善行善、轻利戒淫等积极思想既是佛教徒们必须遵循的理念原则，也引导着信奉者们在基层社会中建立起了和谐的社会互动关系。而且佛教为少数民族群众提供的接受教化的场所，在制度化的教化过程中既提高了少数民族的社会行为素质，也强化了他们的社会行为规范的意识。

二、“枫桥经验”在云南民族地区应用的可行性分析

作为一项政治运动的产物，诞生于社会主义建设初期的“枫桥经验”最初用于对“四类分子”的改造。1963年，毛泽东同志亲笔批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”，之后“枫桥经验”得到持续革新、内涵不断丰富。在经过近60年的实践后，“枫桥经验”已发展为一项基层治理的经验典范，并在全国多地落地生根，成为“服务中国基层社会治理现实需求并且符合广大群众利益的成功经验”[2]35-42。学习借鉴“枫桥经验”的基层治理优势，以满足云南广大少数民族群众日益增长的美好生活需要，以实现云南民族地区基层治理体系和治理能力的进一步提升，不失为一条可取路径。

（一）“枫桥经验”具有突出的基层属性

自20世纪60年代浙江省诸暨市枫桥镇基层干部群众为开展社会主义教育运动开创性提出“枫桥经验”，“枫桥经验”已由单纯的政治教育工具演变成为了兼具治安管理和风险防范功能的高效基层社会治理模式，并且在我国基层多地获得了广泛的借鉴和实践①仅云南便产生了“西山区”“官渡区”“楚雄”“大理”等多个“枫桥经验”的地方模式。。“枫桥经验”之所以能够在长期的历史发展中焕发旺盛生机活力，除了来自于中央的肯定和提倡外，更为重要的原因在于其自身所具有的突出的基层属性。

“枫桥经验”诞生于基层、服务于基层、生长完善于基层、推广转化于基层。因为是人民群众智慧的产物，“枫桥经验”在秉承国家社会治理理念和现代社会治理价值追求的同时，对治理方式和治理目标进行了地方性的转化，用人民群众通俗易懂的语言和举措实现了社会治理的地方性知识与国家意志的统一。因为是在人民群众的实践中得到持续完善发展，“枫桥经验”能够密切贴合基层社会发展的实际，与基层社会最为突出的矛盾问题实现了“无缝衔接”。因为是人民群众治理社会的重要手段，“枫桥经验”在实践方法具备了易上手、好操作、易接受的特征，在全民认可和全民参与中让治理的力量通达基层每一个角落。

民族地区同样需要这样一个具有浓厚基层气息的社会治理模式，将中国特色社会主义社会治理体系与少数民族社会传统的治理观念融会贯通，更为有效地提升民族地区的社会治理能力，“枫桥经验”就具有这样天然的亲和力。

首先，“枫桥经验”在治理理念上具有极强的包容性。通过发挥少数民族群众的智慧，“枫桥经验”能够在少数民族群众的践行中让现代治理理念与传统社会治理知识相契合，让少数民族群众理解“枫桥经验”的同时也获得他们的认同。其次，“枫桥经验”在治理实践中具有极强的针对性和时效性。进入民族地区后，“枫桥经验”依然是以维持基层社会和谐稳定为目标，而少数民族基层社会浓郁的“熟人”特征及“枫桥经验”突出的全民参与特色提高了信息的通达度和治理的时效性。再次，“枫桥经验”在治理方式上具有极强的灵活性。作为一个开放的体系，“枫桥经验”强调治理主体的多元和治理方式的非制度化，也就意味着在民族地区的实践中，“枫桥经验”能够吸收和采纳那些在当地易于操作且行之有效的社会治理方法，从而更好地为少数民族群众所接纳。

（二）“枫桥经验”是以人民为中心思想的重要载体

“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决”是“枫桥经验”的关键内涵，究其本质，则是中国共产党终坚持和贯彻的群众路线在社会治理中的重要体现。

毛泽东同志就“枫桥经验”作出重要指示时便指出，“枫桥经验”回答了两个问题：一是群众为什么懂得要这样做；二是证明依靠群众办事是个好办法。“枫桥经验”依托人民群众而存在，在激发人民群众参与社会治理智慧和力量的同时，也唤起了人民群众积极参与基层自治的自觉，在实现基层社会长治久安的同时，也彰显了群众工作的精髓。作为党的群众路线重要的践行载体，尊重人民群众主体地位、坚持人民群众利益高于一切，让“枫桥经验”在民族地区同样能够获得持久的生命力。

“枫桥经验”体现了“一切为了群众”的原则。实现基层社会的有效治理是“枫桥经验”的浅层目标，而深层目标则是满足人民群众日益增长的美好生活需要，但无论目标深浅，“枫桥经验”均是围绕着人民群众的最迫切需求而存在。随着我国改革开放不断深入，当前民族地区社会治理面临多重挑战，境外“三股势力”的影响依旧存在，国内少数民族地区经济社会发展不平衡不充分问题依旧突出，现代治理理念和方式也急需实现在民族地区的转化。作为处理基层社会矛盾的重要模式，实现了在民族地区的转化适用后，“枫桥经验”也必然是以解决少数民族群众最为迫切的社会治理需求、满足少数民族群众日益增长的美好生活需要为存在基础。

“枫桥经验”体现了“一切依靠群众”的原则。确保人民群众在社会治理中的主导地位是“枫桥经验”能够不断创新发展的关键所在。切实尊重人民群众的主体地位，才能让“枫桥经验”真正地成为人民群众自己的经验，在对“枫桥经验”的践行中提升人民群众的参与感、满足感。充分发挥人民群众的首创精神，才能让“枫桥经验”真正地成为人民群众智慧的凝结，在不断推动“枫桥经验”向前发展中提升人民群众的获得感、幸福感。进入民族地区后，“枫桥经验”也必然能够紧紧依靠少数民族群众，在对少数民族群众主体性的充分肯定中激发起他们践行“枫桥经验”的积极性，在对少数民族群众智慧的全面认识中调动起他们创新发展“枫桥经验”的能动性，让“枫桥经验”成为“民族经验”。

（三）“枫桥经验”以多元共治为特征

“枫桥经验”之所以能够在长期的基层社会治理实践中长盛不衰，根源就在于其所注重的以“多元”为特征的社会治理模式。充分调动社会的各方面力量，以多元的治理方式维护社会秩序、化解社会矛盾，使得“枫桥经验”能够将矛盾发现于源头并化解于源头，从而有效地提升了社会治理的效率；也能够以较少的人力和简便的程序实现矛盾纠纷的化解，在有效减少社会治理行政成本的同时降低失范行为对社会秩序的消极影响；还能够用人民群众熟知的道德理念和习惯的规范方式开展治理，增加了人民群众对治理模式和治理方式的接受度和参与性。多元治理具有的优势构成了“枫桥经验”内在的活力来源，而民族地区社会传统治理理念中的民主、共治色彩也能够与“枫桥经验”多元共治的治理理念形成有机衔接。

“枫桥经验”与民族地区社会治理传统均提倡治理主体的多元性。民族地区社会传统治理主体主要由村落头人、宗教精英和乡贤老人群体共同构成，在地方社会的治理中三方力量均担治理权力，在社会治理实践中共同参与、共同决策，既避免了特定权力主体在社会治理中的专权独断，也最大程度地确保了治理结果的公平性，让治理的结论能够满足绝大多数群众的价值标准，从中也体现出了朴素的民主、公平观念。而且在三方力量之外，普通群众对具体的治理行为也有参与治理和发表意见的权力，并能够通过监督和制造舆论等方式对治理结果施加影响。进入民族地区后，“枫桥经验”便能够将自身多元共治的特征同少数民族传统的民主治理观念相结合，在坚持党的领导和政府牵头前提下，继续发挥民族地区社会传统治理主体的能动性，让现代社会治理理念在传统治理主体手中焕发新的生机。

“枫桥经验”与民族地区社会治理传统均重视治理方法的多元性。民族地区社会传统治理手段内容丰富，其中既有符合现代治理理念的集体商议、公开调解、集体训诫、道德教育等治理方式，同时也存在着诸如神判、占卜算卦、人格侮辱、肉体刑罚等不具备科学性乃至违反法律规定的方法。将“枫桥经验”应用于民族地区时，一方面便可发挥其治理方法多元随机的优势，充分吸纳借鉴民族地区社会治理传统中可行且有效的治理方法，在对少数民族群众习惯的治理方法的运用中使其更好的接纳“枫桥经验”；另一方面，对存在于民族地区社会治理传统中与社会发展和时代需求相违背的社会治理手段则要坚决摒弃，同时也要注重鼓励少数民族群众根据地方社会的发展状况和自身需求创新社会治理方式，在去芜存菁中实现“枫桥经验”在民族地区的转化发展。

三、“枫桥经验”在云南民族地区的转化发展路径

推动“枫桥经验”在云南民族地区的转化发展，既是“枫桥经验”在新形势下实现自我革新，永葆生机的重要途径，也是推进民族地区基层社会治理体系和治理能力现代化，满足少数民族群众日益增长的美好生活需要的本质要求。要让“枫桥经验”在云南民族地区的转化发展中既坚持和发扬中国特色社会主义社会治理的先进理念和方法，同时又注重符合民族地区社会发展现状、满足少数民族群众的实际需求，可从以下三个方面着手：

（一）坚持以“以人为本”为内涵

“以人为本是贯穿‘枫桥经验’产生和发展过程的一条主线”[3]11-18，推动“枫桥经验”在云南民族地区的转化发展必须将以人为本的内涵贯穿始终。

首先，要让少数民族群众认识“枫桥经验”、理解“枫桥经验”，进而接受“枫桥经验”。“枫桥经验”起源于地方，对其进行推广转化的空间也必然是中国的不同“地方”。这也就意味着原本只作为枫桥镇地方性知识存在的“枫桥经验”想要从民族地区获得持久的生命力，就必须实现由“外”向“内”的转化，使其从一个外来的社会治理模式发展成为少数民族人民群众熟知善用的本土性社会治理知识。这就需要推动“枫桥经验”与民族地区社会传统在治理理念上实现衔接、在治理主体和治理方式上实现融合、在治理目标上达成一致，最终让“枫桥经验”进入到少数民族人民群众固有的知识体系之中。

其次，要坚持少数民族主体在“枫桥经验”实践中的核心地位。“枫桥经验”是来自于人民群众的经验，进入少数民族地方后，“枫桥经验”也依然需要将少数民族群众置于核心。在促进少数民族群众掌握和领会“枫桥经验”先进理念和有效手段的同时，也要充分保障他们在社会治理中权力主体地位、调动他们参与治理的积极性，并及时地吸纳、整合少数民族传统社会治理知识中的先进经验，让少数民族群众智慧和力量的贡献中成为推动“枫桥经验”转化发展的主体。

再次，要让“枫桥经验”成为为少数民族群众服务的经验。“枫桥经验”以实现基层社会善治为目标，以将社会矛盾纠纷发现于源头、解决于源头为特征，通过对“人”的教育、引导、转化、提高，让基层社会的治理更为高效有序。要让少数民族群众在社会治理中主动践行“枫桥经验”，就需要在少数民族群众与“枫桥经验”的治理对象、治理目标间建立起紧密联系，既要将实现对民族地区社会的有效治理作为为少数民族群众服务的重要内容，也要让少数民族群众形成“枫桥经验”是以人民群众社会素质的提高、以社会和谐安定局面的维护为根本目标的深刻认识。

（二）坚持以“三治融合”为特征

自治、法治、德治“三治融合”的治理机制是新形势下健全和完善乡村基层社会治理体系的重要举措，作为基层社会治理的创新，“三治”的有机统一是实现民族地方基层善治的基础，也是“枫桥经验”在云南民族地区实现有效转化和持续发展的重要表现。

首先，践行“枫桥经验”要坚持以德治为先。云南民族地区具有深厚的德治氛围和基础，道德观念是云南民族地区传统社会治理思想及实践最为重要的依据，以德化人、以德治族是云南少数民族传统社会治理的一大特色。推动“枫桥经验”在云南民族地区的转化发展，就应在民族地区社会治理中培育良好的德治氛围。既要深入挖掘和宣传少数民族优秀传统道德思想，使之成为民族文化软实力的重要组成，在文化生活中发挥传统道德思想的感化作用；也要以培育和树立社会主义核心价值观为契机，以形式多样的道德建设活动实现传统道德思想与社会主义核心价值观的衔接和统一。

其次，践行“枫桥经验”要坚持以法治为本。法治是实现基层治理体系与治理能力现代化的必备要素。然而云南少数民族的传统社会关系网络以血缘和亲缘关系为基础，在群众的社会交往中缺乏必要的法治意识，法制观念淡薄、依法治理能力低下现象普遍存在。推动“枫桥经验”在云南民族地区的转化发展，就应在民族地方社会治理中建构法制化的治理路径。既要加强法治理念的宣传力度，采取多元的宣传方法，让“枫桥经验”的依法治理原则深入人心；也要在对“枫桥经验”的践行中提升少数民族群众的法治意识和运用法律手段维护自身权益的能力，让法治贯穿于“枫桥经验”治理的整个过程。

再次，践行“枫桥经验”要坚持以自治为基。自治是体现治理主体有效性和保障治理成效的基础，也是德治与法治得以开展的基础。云南民族地区传统社会治理具有浓厚自治色彩，党和国家在基层治理和农村社会建设中同样重视发挥基层群众自治、组织自我治理的作用，推动“枫桥经验”在云南民族地区的转化发展，就应在民族地区社会治理中继续坚持自治传统、发展自治模式。既要扩大现代社会自治载体的建设，加大对经济合作组织、协会、理事会等自治组织建设的鼓励和财政援助，实现对地方社会及村落公共事务的自我管理和自我服务；也要充分发挥少数民族传统自治主体的权威和自治能力，在肯定传统自治主体治理角色的同时，实现传统自治思想与现代自治理念的结合，确保基层自治体系的科学、合理、有效。

（三）坚持以“善治”为治理目标

实现基层“善治”既是云南各少数民族群众长期社会生活中开展自我治理的价值目标，也是中国特色社会主义社会治理体系和治理能力建设的根本追求。“善于治理”是“善治”的能力表现，“以治成善”则是“善治”的根本追求，实现二者的有机统一，才能够将“善治”贯穿于“枫桥经验”的民族地方实践之中。

首先，在“枫桥经验”的民族地区转化发展中要将“善治”置于更为突出的位置。在少数民族群众传统观念中，稳定而安全的社会环境、良性互动的社会关系是维持个人和本民族能够持续发展的基础，也是少数民族传统价值观中最为本质的要求。而“枫桥经验”以基层社会治理体系和治理能力的现代化为服务目的，但最终目的则是通过对少数民族地区治理体系和治理能力的提升，为人民群众创造美好的生活秩序和良好的社会氛围，以实现新形势下对基层社会的“善治”。推动“枫桥经验”在民族地区的转化发展，就必须将“善治”作为最根本的社会治理价值追求。既要将树立少数民族群众的“善治”思维作为践行“枫桥经验”的主要目的，在少数民族群众中培育“以善为治”、“以治求善”观念；也要提炼少数民族传统社会治理思想中的“善治”理念，与现代“善治”思想实现深度融合，进一步丰富“枫桥经验”的理论内涵。

其次，要将“善于治理”的追求贯穿于“枫桥经验”的民族地区性模式建构之中。让“枫桥经验”在民族地区落地生根，就是要通过少数民族群众对“枫桥经验”的践行而在民族地区建立起现代的基层社会治理体系，让治理主体在对现代治理体系的融入中不断提升其治理能力，使其“善于治理”。推动“枫桥经验”在民族地区的转化发展，就必须以提升治理主体的治理能力为关键抓手。既要开展形式多样的学习和培训，让治理主体能够全面熟知和掌握现代社会治理知识和治理方法；也要增强治理主体的基层实践经验，让治理主体理解基层、热爱群众、乐于服务、广受爱戴。

再次，要将“以治成善”作为“枫桥经验”在云南民族地区转化发展的最终目标。通过采取积极有效且与民族地区实际密切结合的治理措施，在维护民族地区社会传统秩序需求的同时，也能够有效地应对地区社会现代化进程中产生的新矛盾与挑战，最终实现“以治成善”。推动“枫桥经验”在民族地区的转化发展，就必须紧紧抓住“善”这一目标开展社会治理。既要积极提倡并充分吸纳少数民族优秀传统“善治”思想与方法，肯定少数民族传统社会治理经验在实现地方社会“善治”中取得的历史性成效；也要准确把握民族地区社会主要矛盾产生的新变化和社会不安定因素的地方性转化，在结合少数民族传统社会治理思想和现代社会治理理念的基础上，在治理手段的不断创新发展中，形成社会和善、人人向善的良好局面。