人民军队双首长制历史发展浅析

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双首长制作为人民解放军的一种组织领导体制，同党委制、政治委员制、政治机关制以及支部建在连上等，一起构成了中国共产党对军队绝对领导的制度体系的“四梁八柱”。它区别于外军普遍采用的军事指挥员全权负责制即“一长制”，是人民军队自创建以来始终致力坚持的领导制度。梳理研究双首长制的历史发展轨迹，有助于更好理解这一制度的理论价值和现实意义。

一、土地革命战争时期：双首长制的提出和发展

人民军队实行的双首长制并非首创，是在借鉴吸取苏联红军建军经验和中国大革命时期北伐军队革命建设经验基础上，逐步建立和发展起来的。列宁在创建苏俄红军时，考虑当时军队中大多以旧军队人员为主，为加强对军队的控制和改造，保证红军革命性质和革命方向，在军队中设立了政治委员，形成了当时世界上独一无二的双首长领导体制。其中，政治委员作为苏俄布尔什维克党和苏维埃政权在军队中的代表，主要作用是对从旧军队中来的军事指挥员实施监督。1924年，孙中山派国民党军事代表团赴苏联学习建军经验，将政委制引入黄埔军校和国民革命军中，并设立了党代表一职。《国民革命军党代表条例》指出：“党代表在军队中为中国国民党之代表”，“为军队中党部之指导人”，具有监督军事指挥员和副署行政命令的权利。①参见荣孟源：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》（上），北京：光明日报出版社，1985年，第291～292 页。但蒋介石发起中山舰事件和清党运动后，党代表在国民党军队中的作用渐趋弱化，直至最后取消，出现了“以军干政”“军强党弱”的现象。②参见刘魁、邱小云、曾耀荣：《土地革命时期红军政工制度的变迁》，《党史研究与教学》2017年第2 期。

中国共产党早期在黄埔军校和国民革命军开展政治工作的经验，为创建红军党的领导体制奠定了基础。随着革命形势的斗转，1927年8月1日南昌起义，中共打响武装反抗国民党反动派第一枪，并在起义军各级普遍建立了党组织，在军、师两级设立了党代表，在团营连相继设立政治指导员。同时规定，党代表也是所属部队的主官，除领导部队党的工作、政治工作外，还负有对所属各部队全面工作的领导责任①参见徐学旺主编：《中国人民解放军党的建设史》，北京：解放军出版社，1996年，第12 页。，这实际上明确了党代表与军事指挥员一样，为所在部队首长的地位，形成了人民军队最早的双首长领导模式。但也有学者指出，由于起义部队是国民革命军，并且多数非党军官具有实际作战经验，在作战中往往起着主导作用，同时党的组织功能没有得到有效发挥，这一时期的政治指导员地位低于同级军事指挥员。另外这也是“有些指导员不负责任，专事奉承主官所招来的”，因而把指导员称之为军事指挥官的“姨太太”②刘魁、邱小云、曾耀荣：《土地革命时期红军政工制度的变迁》，《党史研究与教学》2017年第2 期。。

与此同时，根据中共八七会议决定，毛泽东领导了秋收起义。针对以农民为主组成的军队的诸多弊端，以及人员思想上的混乱，毛泽东于1927年9月组织起义部队进行了著名的三湾改编，将党的支部建在连上，班排设有党小组，营团建立党委会，将党的组织直达基层，从根本上提升了党领导和掌握军队的能力。这次改编中，注重选派党性作风强、能力威信高的党员担任各级党代表，并规定“由党代表担任党支部或党委书记，负责领导党的工作与政治工作”③卜松林、吴东莞主编：《中国人民解放军政治工作发展史》，北京：蓝天出版社，2004年，第36 页。。这实质上赋予了党代表更多的实权，要求党代表与军事指挥员在党组织领导下各负其责，进而从政治和组织上初步奠定了建立新型人民军队的基础。

1928年4月，朱德陈毅率领的南昌起义部队余部等，与秋收起义部队会师并组建中国工农红军第4 军。6、7月间，红4 军制定了《党代表工作大纲》，进一步明确了党代表的性质地位和职责，规定：党代表是代表中国共产党在军队中工作的；是所属部队士兵与官长的领导，是负责部队管理与教育的首长，既是领兵打仗的带兵人，又“应该帮助指挥官指挥”④徐学旺主编：《中国人民解放军党的建设史》，第20 页。。然而，由于两支军队在成分构成上等诸多差异（一支以国民革命军旧军人为主，一支以农民为主），加之部队转战于赣南闽西从国民党军队俘虏过来的官兵逐渐增多，又得不到及时的教育和整顿，导致在建军理念、领导方式上产生争论。特别是一些旧军队出身的军官，不习惯党的领导，对党代表兼任党部书记这种“一人双职”的组织构设不理解，把党代表的日常工作看成是党部书记的工作，误认为“党管一切”，不满情绪严重。中共六大通过《军事问题决议案（草案）》要求红军仿效苏军体制规定，实行政治委员和政治部制度，明确政委为党和苏维埃政权在红军中的代表，党的各级组织均受政委和政治部的领导指导。这实际上片面提高了政委权力，将个人领导置于组织之上⑤参见康士建：《中国人民解放军党委制》，北京：国防大学出版社，1994年，第27～28 页。，无疑又加剧了红4 军内部关于军队领导方式，特别是关于是否以政委取代党代表，以及党代表是否兼任党部书记的争论。1929年6月，毛泽东在给林彪的复信中指出，“红四军的大部分是从旧式军队脱胎出来的，便带来了一切旧思想、旧习惯、旧制度”，“必须克服这种思想，以求红军彻底改造”。⑥逄先知、金冲及主编：《毛泽东传》，北京：中央文献出版社，2013年，第203 页。这一时期党代表在军中的地位，大抵与军事指挥员相等，既有合作又有争论，被陈毅称为“结发夫妻式”⑦刘魁、邱小云、曾耀荣：《土地革命时期红军政工制度的变迁》，《党史研究与教学》2017年第2 期。。

随着中央“九月来信”和古田会议的召开，红军内部思想逐步形成统一。《古田会议决议》提出了一系列加强党对军队领导的根本措施，建立了政治委员制度，规定“军事机关的一切命令，……政治委员须副署”，“大队支队两级党部书记，以不兼任政治委员为原则。但在工作人员缺乏的部队，仍可暂时兼任”。至此，红军中各级党代表被政治委员取代。但由于营连两级政治委员不兼任党部书记，部分改变了三湾改编确立的党组织领导制度，在一定程度上削弱了党组织的领导和建设。⑧参见宗成康：《红军政委制探析》，《中共党史研究》2010年第8 期。在贯彻落实《决议》中，要求“军事、政治首长在党委（支部）的统一领导下，独立自主地做好自己分管的工作”⑨肖裕声主编：《中国共产党军队政治工作史》上册，北京：军事科学出版社，2015年，第173 页。。可以说，古田会议从实际上确立了军政双首长制，从组织领导制度上确保了党指挥枪原则的落实。

但此后，随着王明“左”倾路线在中央逐渐占据主流，要求军队生搬硬套苏军建军模式，特别是1931年“赣南会议”和1932年“宁都会议”之后，片面扩大政委权力，强调政委在与同级军事指挥员发生争执时，“有停止军事指挥员命令之权”，并使之凌驾于党组织之上，实际上由“单一首长的政委制取代了党委制”。政治委员与军事指挥员的关系成了“父子式”，削弱了党对军队的领导，给部队建设带来了很大冲击，张国焘事件的教训深刻说明了这一点。遵义会议后，实际确立毛泽东在军队的领导地位，在中央及各战略区、战役集团领导机构逐步恢复了党组织的集体领导，同时加强了基层连队的支部领导，为红军胜利实现战略转移起到了重要作用。由此，土地革命战争时期实行的政委制缺陷得到了一定纠正。

回顾土地革命战争时期红军双首长制的建立发展过程，我们不难发现，这一制度的建立初衷就是确保中国共产党对军队的绝对领导，之所以会产生这样或那样的波折，在政治指挥员与军事指挥员关系上，不管是“姨太太式”“结发夫妻式”还是后期的“父子式”，一方面是基于当时各种客观条件限制所造成的，比如红军初创时军队成分构成不同产生的思想认识不同；另一方面也反映出中共在革命斗争实践中，对党对军队领导制度认识的逐步深化。革命实践证明，实行双首长制对于避免“一人化”领导，促进军事指挥员的作风民主化发挥了重要作用，而强化个人领导体制的理论和实践都给党和军队带来了不利影响。这一时期对党领导军队制度的探索，也为中国革命后续发展奠定了坚实的理论和实践基础。

二、抗日战争和解放战争时期：双首长制日渐成熟

抗日战争和解放战争时期，是中国共产党领导革命逐步走向成熟的重要时期，复杂严峻的斗争形势促进了党对军队绝对领导一系列根本制度的成熟和发展。1937年7月抗日战争全面爆发，中国革命由武装反抗国民党反动派的土地革命战争，转入第二次国共合作为基础的抗日民族解放战争。为适应广泛建立全民族统一战线需要，红军陆续改编为国民革命军第八路军和新编第四军。由于改编时受国民党干涉，人民军队一度取消了政治委员，改政治部为政训处，部队受军事指挥员一长指挥。改为一长制后，使得政治工作地位降低，“指挥人员方面，有个别同志因改单一领导不大接受他人意见，多数人则感能力不够，致使党的工作和部队建设也受到某些损失”。鉴于这种情况，在华北抗日前线担负指挥重任的朱德、彭德怀、任弼时致电中共中央，建议恢复党代表制度和政治部。10月22日，张闻天、毛泽东复电同意恢复政治委员和政治机关原有制度。①参见徐学旺主编：《中国人民解放军党的建设史》，第83 页。

1938年12月，中共中央颁发的《国民革命军第十八路集团军政治工作暂行条例（草案）》规定，“政治委员是中国共产党在十八集团军的全权代表”，“在军事指挥员有违犯了党的路线或不执行上级命令情况时政治委员有停止军事指挥员命令之权”。②军事科学院政治部编：《我军各个历史时期政治工作条例汇编》，北京：中国人民解放军总政治部组织部，1977年，第103～104 页。此后，中共又根据斗争实践的需要，分别于1941年和1942年制发了《军政委员会条例》《中国国民革命军第十八集团军（八路军）政治工作条例（草案）》，对恢复军队中党的集体领导起到了重要的作用。尤其是后者修改了“政委有权停止军事指挥员命令”的内容，规定政委在与同级军事指挥员发生争执时，“除属于作战方面的行动由军事指挥员决定之外，其他由政治委员作最后决定，但均须同时报告上级军政首长”③军事科学院政治部编：《我军各个历史时期政治工作条例汇编》，第115 页。，从法规层面进一步规范了双首长职权范围，制止了政治委员一长独大的倾向。至此，军队取消党委制后实行的单一首长制（这里的单一首长制，既包括受王明“左”倾影响实行的政委制，也包括红军改编国民革命军后形成的军事指挥员一长制），逐步转变为军政委员会集体领导下的首长分工负责制，进一步促进和完善了双首长制。

随着革命斗争形势的发展，中共愈来愈认识到发挥党的集体领导作用的重要性，迫切需要改进军政委员会制在活跃党内民主、贯彻民主集中制上的不足。1944年4月，谭政在西北局高干会上代表八路军留守兵团政治部所作的《关于政治工作问题的报告》，系统总结了土地革命和抗日战争时期党领导军队开展政治工作经验教训，“不但特殊地解决了军队政治工作问题，而且也一般地解决了中国共产党历史经验、领导方法与工作作风上的许多问题”①肖裕声主编：《中国共产党军队政治工作史》上册，第792～793 页。，对恢复古田会议确立的党代表会议制度和党委集体领导制度起到了重要推动作用。1945年4月至6月召开的中共七大，原则上确定人民军队恢复党委制，“以避免军队中单纯的首长制所产生的一些缺点”。此后，中共中央和总政治部分别发出和制定了《关于恢复军队中各级党委制的指示》《中国人民解放军党委员会条例草案（初稿）》，从法规上对党委制进行了明确。特别是《条例》指出：“党委决定执行应由首长制去实施，党委对首长制应以承认并巩固之”②徐学旺主编：《中国人民解放军党的建设史》，第205 页。，进一步丰富和发展了双首长制内涵。

随着解放战争由战略反攻转入战略决战关键期，战事频繁、军情多变，加之党内教育薄弱，部队长期在农村革命根据地分散进行游击战，在一些干部身上滋生了分散主义、个人英雄主义，出现了遇事习惯独断专行等现象。时任华北野战军副司令员兼第1 兵团司令员的徐向前，针对这一倾向严肃指出“部队各级首长都必须知道，首长是在党委领导下工作”③康士建：《中国人民解放军党委制》，第63 页。。中共中央依据变化了的形势任务，针对部队存在的诸多不良倾向，及时在全军开展了整党整军运动，建立健全了请示报告制度，完备了党委各项制度，促进了双首长制的有效贯彻，为解放战争的全面胜利打下了坚实基础。

抗日战争和解放战争时期，是人民军队双首长制逐步走向成熟的时期，特别是随着党委制的恢复和发展，进一步丰富了其内涵要义。军政首长关系由土地革命时期的“姨太太式”“结发夫妻式”“父子式”，逐步转变为党委统一领导下的分工负责式，促进了党对军队领导的有效落实，构建起了较为完备的党对军队绝对领导的制度体系。

三、社会主义革命和建设时期：双首长制历经波澜后确立并稳固发展

新中国成立初期，伴随着人民解放军走向正规化、现代化的历史需要，在当时既缺乏物资条件又缺乏建设经验的历史背景下，全面向苏联军队学习成为一种选择。1953年初，毛泽东在军队的一份报告中批示指出：“一定要将苏联的一切先进经验都学到手，改变我军的落后状态，建设我军为世界上第二支最优良的现代化的军队，以利于在将来有把握地战胜帝国主义军队的侵略。”④《建国以来毛泽东军事文稿》中卷，北京：军事科学出版社、中央文献出版社，2010年，第106 页。在这种形势背景下，要不要学习苏军实行一长制逐渐成为军内争论的焦点。

当时苏军认为他们所实行的“一长制”，“就其阶级性质、社会政治目的和内容来讲，根本不同于资本主义国家军队中的一长制”，是苏军“军事建设的最重要原则”⑤中国人民解放军军事科学院：《苏联军事百科全书·军队建设》，北京：中国人民解放军战士出版社，1982年，第854 页。。人民军队中逐渐产生两种分歧：一种认为，人民军队迫切需要提升广大军事干部的军事业务能力，以适应现代化建军要求，“政治工作不能开坦克”“过去是打政治，今后是打技术”等观点不断强化，主张学习苏军建军经验，“继续坚持政治工作旧的一套制度，实无必要”⑥阎稚新：《生命线的求索：军队政治工作若干问题的探讨及亲历记》，北京：国防大学出版社，2002年，第306 页。，在人民军队实行“一长制”。由此，“在一些部队和单位中，出现了军事训练和演习计划不经党委讨论，下达命令不要政委会署，军事演习不设政治工作干部位置的怪现象”⑦康士建：《中国人民解放军党委制》，第71 页。。另一种认为，“我军各级主官大多不具备军政双全水平……故我军政治委员制度在今后一定时期内仍需继续存在”⑧王亚志等：《彭德怀军事参谋的回忆：1950年代中苏军事关系见证》，上海：复旦大学出版社，2009年，第187～188 页。，人民军队在长期革命建设过程中形成的政治工作光荣传统不能丢。一些经历过战争考验的军队高级将领对不顾人民军队实际，推行一长制十分不满。刘伯承更是指出，政治工作“在我们国防现代化的今天实在太重要了”，反对那种只愿做军事指挥工作，不愿做政治工作的倾向。①参见总政治部办公厅编：《中国人民解放军政治工作历史资料选编》第12 册，北京：解放军出版社，2004年，第586 页。在分析中苏两军不同点后，陈毅说：“按照历史发展的规律，只要党和军队没有最后消亡，就必须有政治工作，这点是可以肯定的。”②阎稚新：《生命线的求索：军队政治工作若干问题的探讨及亲历记》，第312 页。

这一争论背后反映的是，在面对军队大变革大发展的实践过程中，如何把建设军队的积极热情建立在实事求是基础之上，如何处理继承传统与借鉴创新的关系，如何认识正规化建设与政治工作的关系，也体现了中共和军队老一辈领导人对双首长制的思想认识逐步深化的过程。是否实行双首长制的政治意义在于，能不能确保实现党对军队的绝对领导，这是其根本价值所在。反思苏军在是否实行一长制的认识过程，可以看出，实行一长制与否，一方面基于他们没有在军队实行党委制，双首长制不利于军队的统一管理和指挥；另一方面，很大程度上取决于军事主官是否具备了军政双全的高水平，也就是军事主官能否担当起苏共领导军队的使命问题。历史证明，苏军的这种将党组织和政治机关置于军事指挥员领导之下的一长制设计，严重动摇了党对军队的领导根基，为苏联最终走向消亡埋下了伏笔。

后来，黄克诚在回顾当时的情况时说，“学习人家，而丢掉了自己，如何能自立于世界？如何能在学习中有发展和创造，而赶超先进？”“长期艰苦斗争中创造、总结出来的宝贵经验，应当世代相传，并不断地充实提高。”③黄克诚：《黄克诚自述》，北京：人民出版社，2004年，第292 页。随着1953年12月至1954年1月全国军事系统党的高级干部会议的召开，逐渐统一了思想认识。彭德怀在会议总结中批评指出“一提正规化，我们有些同志就以为实行单一首长制，就以为要削弱政治工作，就以为只是单纯地提高军官权威，就以为要装模作样，形式主义，这完全是对正规化的误解，是错误的”④阎稚新：《生命线的求索：军队政治工作若干问题的探讨及亲历记》，第328 页。。经毛泽东同意，会议确定了党委统一的集体领导下的首长分工负责制这一党对军队领导的根本制度，坚持双首长制。尽管后续受到文化大革命等影响，但人民军队实行的党委制、双首长制、政治委员制经受住了考验，对确保党对军队的绝对领导发挥了根本性作用。

结语

回顾人民军队双首长制从初创到发展的历程，可以看出，一种制度的创设发展往往都不是一帆风顺的，需要经过实践的反复检验，这种制度能否发挥作用，关键看其是否符合中国革命的实际，任何割裂历史脱离实际的生搬硬套，只会适得其反。人民军队实行的双首长制尽管是借鉴外军经验，但它是经过革命斗争实践逐步丰富和发展起来的，是凝聚着无数革命先辈心血和智慧的符合人民军队实际的制度，它既不同于苏联军队的双长制，更不同于国民党军队的党代表制。这种制度的优越性表现在：一方面，军政双首长制作为党委统一的集体领导下的首长分工负责制的有机组成部分，成功将军政矛盾问题集中转化为党内问题，“由党总其成”，从制度设计上保证党对军队的绝对领导，确保了人民军队的性质，这也是人民军队历史上为什么只出现过叛将而未出现叛军的一个重要原因。另一方面，这种双首长制犹如在党委决策和机关落实之间架起了一座桥梁，规范了党委决策执行方式，既保证了党对军队的领导指挥的贯通，又保证了在党的领导下军政主官各司其职，互为促进，是人民军队领导体制的一个创举。正如毛泽东在同英国记者贝特兰谈话时讲到的，“这种制度是中国历史上没有的，靠了这种制度使军队一新其面目”⑤《毛泽东选集》第2 卷，北京：人民出版社，1991年，第380 页。。