中国自贸区建设现状及其对策研究

(利物浦大学 管理学院，英国利物浦 L693BX)

习近平主席在2019年中央经济工作会议上强调：“我们所处的世界正面临百年未有之变局，在国际经济格局发生深刻变化、世界贸易规则进入重构以及国内改革进入深水区和攻坚期的历史时刻，更需要我们加强对世界贸易发展趋势的把握，强化与国际贸易规则的对接，打造更契合发展潮流，更具竞争力的高标准自贸区网络，进一步改善我国营商环境，激活民营企业等市场主体的活力，显得更加重要。”关键是要深入把握当前国际经贸新规则的变化趋势，持续深入改革，以深层次的制度改革，更好地对接高标准自贸协定，营造经贸自由化、便利化制度环境。

一、我国自贸区建设现状与存在问题

（一）我国自贸区建设现状

全球区域经济一体化兴起以来，特别是2008年全球金融危机爆发以后，我国加快了自贸区建设步伐，取得了一系列进展。2019年12月20日，我国正式与毛里求斯签署自贸协定，至此，我国已和25个国家或地区签署了17个自贸协定，既有瑞士、韩国、澳大利亚、新西兰和新加坡这样的发达国家，也有东盟、智利等发展中国家或地区，覆盖全球各个大洲。正在谈判中的自贸协定还有中国与加拿大、中国与哥伦比亚等7个。另外，中日韩区域全面经济伙伴关系协定以及中国和海合会等13个自贸协定也正在积极谈判。从签订的自贸协定数量看，我国的17个自贸协定低于欧盟的42个和韩国的18个，与泰国的数量相等。从区域看，这17个自贸协定中有10个是亚太和印度洋地区的中小型经济体，缺少与欧盟、日本和美国这样在全球具有举足轻重地位的大型经济体，这也决定了当前我国签订的自贸协定只能覆盖全球40%左右的货物贸易额，与美国有着一定的差距。我国和世界主要大型经济体自贸协定谈判进程的缓慢，主要原因是我们自身坚持的自贸协定标准比较低，谈判双方存在巨大的分歧，谈判进程难以加快。[1]

（二）我国自贸区建设存在的问题

除了上述分析我国自贸协定签定对象多为小型经济体外，我国自贸区建设存在的问题主要体现在两个方面。一方面，自贸协定规则覆盖面还比较小。从全球来看，随着经济发展，一些大型区域贸易协定涉及到的谈判议题越来越广，从以前各国主要关注的关税减让和原产地规则等，增加了诸如跨境电商、政府采购、环境、劳工、知识产权保护等内容（如表1所示）。目前全球标准最高的两个自贸协定，美墨加协议（USMCA）和跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP），其规则涉及到的非传统领域议题就达到了12项，几乎涵盖了当前国际货物贸易和服务贸易的方方面面。相对而言，我国签订的自贸协定，在传统规则之外往往也只是涉及透明度和跨境电商等少数几个领域，与之有着巨大的差距。这样的现实，使得我国在与其他国家和国际组织开展自贸协定谈判时，很容易被束缚住手脚，谈判对话难以进行下去。另一方面，自贸协定规则的标准还比较低。在我国当前自贸协定中涉及到的知识产权、数字贸易、环境、劳工等非传统议题上，还缺乏成熟的规则设计理念和能力，没有形成真正意义上的中国自贸规则。以数字贸易规则为例，我国政府在多个场合表达了将致力于完善跨境电商务便利化、跨境货物贸易及物流等规则，但其规则条款还非常不完善。相反的，CPTPP和USMCA都有着很强的数字贸易规则设计能力，提出了完善的数字贸易规则。类似的情况还存在于其他多个领域议题中，使得我国在自贸协定谈判中很难获得主动权，只能将主要精力放在经济发展水平略低于我国的发展中国家中，这显然不利于我国建设高标准自贸易区网络。[2]

表1 部分自贸协定非传统领域议题情况

二、全球自贸协定经贸规则的发展情况

（一）新时期全球自贸协定规则发展的动因

过去几十年间全球经贸规则是二战后在美国主导下建立起来的，代表着发达国家利益，其他国家长期处于从属地位。近年来，伴随着新兴经济体以高于发达经济体的经济增速增长，长期处于被平衡、被迫接受规则的新兴经济体开始在国际经贸中更多提出自己的诉求，要求重建全球治理体系，将自己的利益诉求纳入其中。与此同时，以美国为代表的发达国家在全球金融危机中受到冲击比较严重，曾经只需负责向全球输出规则，维护好旧秩序的发达经济体开始出现了比较突出的民粹主义、贸易保护主义甚至是逆全球化浪潮，在全球引起各国的不满。以美国为例，特朗普政府执政以后，在多个国际组织中“退群”，造成这些组织在全球经济治理中功能的部分缺失。如此一来，全球经贸规则不得不开始重构，发达经济体和新兴经济体围绕经贸规则的重构展开了激烈的博弈。作为一直以来的领导者，美国等发达经济体依然希望通过新经贸规则主导全球经济，实现新规则下的旧秩序。基于此，纷纷利用其在经济发展水平、技术水平以及制度建设等方面的优势，提出了一系列对新兴经济体有着很大挑战的经贸规则。对于我国而言，有些高标准规则难以接受，与我国现行政策存在冲突，比如国有企业有关条款。有些虽然与我国致力发展方向一致，但明显超出我国当前经济发展阶段，比如知识产权有关条款。有些则与我国发展相对匹配，比如数字贸易领域有关条款。这些代表着国际高标准自贸区网络建设基础的经贸规则，对我国而言是挑战也是机遇。[3]

（二）新时期高标准自贸协定中部分典型规则特点分析

1.数字贸易规则。CPTPP、USMCA等高标准自贸协定的数字贸易规则，不是传统意议上的网络购物，而是更加关注数字编码产品的跨境流动。具体来看，高标准的数字贸易规则主要有几个特点，坚持网络自由开放而不被征收关税，坚持跨境信息自由传输而不被强制要求设备本地化，坚持各国监管规则制定的自主性而保障合理公共政策目标。CPTPP、USMCA两个自贸协定关于数字贸易规则略有不同，相对而言，USMCA的标准更高，如取消了设备本地化的相关条款，大大限制了缔约方政府的监管权力。对于高标准数字贸易规则，由于各国经济发展水平不一，特别是数字贸易发展阶段不一，全球还没有形成统一的认识。数字贸易比较发达的美欧日等国家主张数字产品跨境自由流动，反对设置数字贸易壁垒，同时强化对相关的知识产权保护。而以中国为代表的数字贸易发展比较迅速的新兴经济体考虑的数字规则，更多集中在如何解决跨境电子商务便利化上，对更深层次的数据跨境自由流动和存储非本地化强制要求以及政府监管等则接受度不高。互联网相关产业以及基础设施还比较落后的其他国家，明确反对将跨境电子商务和数字贸易作为多边贸易的议题进行讨论。[4]事实上，各国的态度都是基于保护本国利益的诉求，这也不难理解美欧日主导的高标准自贸协定中数字贸易规则代表了发达国家利益。

2.知识产权规则。知识产权规则并不是新规则，在WTO框架下的TRIPs协定中就有相关规制，只是制定时间较早，与现实需求有些不适应。在WTO改革陷入停滞后，该协定已难以适应当前实际需要。高标准自贸协定中设置了更高标准的规则，实行严格且具体的保护执法。CPTPP规则源于美国主导的TPP谈判时所确立的规则，作为全球最大的知识产权输出国，美国的知识产权保护指数长期位于全球第一，在主导TPP谈判中，建立了覆盖面广的高水平知识产权保护一般规则。CPTPP除中止了个别条款外，全面继承了TPP知识产权保护核心内容。USMCA的知识产权保护规则更严格，在知识产权和数字贸易两个章节中都有知识产权相关规则。欧盟与加拿大签定的自贸协定中的知识产权规则，地理标志保护要比USMCA更严，但整体还是比较适中的，欧盟知识产权的规制与保护力度是根据知识产权类别不同而有所区别的。而美国的知识产权规则与其国内法律和执法一致，更加注重对知识产权权利人的保护。相对这两个知识产权发达国家和地区，我国知识产权保护还存在较大的差距，在全球相关排名中也只居第25名。在专利商用、市场准入、商业机密保护以及执法强度上，都与高标准自贸协定的知识产权保护规则存在很大差距，有些还存在明显的冲突，这将会制约我国知识产权标准的提升和高标准自贸协定的签定。[5]

3.国有企业规则。国有企业规则是CPTPP和USMCA等高标准自贸协定中新增的议题，考虑到我国经济所有制情况以及国有企业在国民经济中扮演的重要角色，该领域规则受到我国的高度重视，也是当前我国接受难度很大的一个领域。美欧日等发达国家除少数的公共事业部门，鲜有国有企业，而我们的国有企业表现出很强的竞争力，使得这些国家在多个场合提出对国有企业的规制，倾向于用高标准的国有企业相关规则限制中国国有企业竞争力。美国退出TPP后，日本主导建立了CPTPP，对前者国有企业相关规则进行了继承，要求国有企业在开展服务贸易、产品贸易时，国家不得给予非贸易之外的支持，以确保其与其他企业竞争的平等。同时取消国有企业的特惠融资措施以及补贴、税收优惠等非商业支持。美国在USMCA中，对其主导TPP签署的第17章的竞争中立基本规范进行了移植，并进一步扩大了国有企业定义，只要政府施加影响力够标准、持股比例达到限制，都会被认定为国有企业，就要受到竞争中立规则的规制。除了设立国有企业专章，在该协定其他章节，也有关于国有企业限制的规范。总的看，中国和美欧日关于国有企业的理解和规制是存在明显出入的，在我国法律中，国有企业是作为重要物质基础和政治基础而存在的，而美欧不仅在国有企业定义上要求其是建立了现代企业制度的纯粹市场主体，而且突出竞争中性这一要求，将国有企业与其他企业等同，这对我国十分不利。[6]事实上，美国在主导TPP谈判期间，孤立中国的意图十分明显，相关规则对中国有着很强的针对性。

三、中国建设高标准自贸区的价值导向

（一）坚持长期宏观战略利益高于短期经济利益

构建完善的自贸区网络的积极意义不言而喻，而相对于当前全球高标准自贸区规则，我国存在的不足显而易见。因此，在建设中国的高标准自贸区过程中，必须有所取舍，强调宏观战略利益，淡化短期经济利益。在自贸协定谈判中主动加入知识产权议题，短期内会冲击我国部分产业，但对于我国创新战略、中国制造2025等有着巨大的促进作用，也有利于改善我国国际形象，并在全球贸易规则重构中争取更大话语权，推动我国与主要发达经济体的自贸协定谈判进程。因此，要着眼高标准自贸协定相关规则，减少对部分行业、部分企业的短期利益的纠结和讨价还价，追求长期宏观利益最大化，加快推进我国自贸区建设。[7]

（二）坚持先广覆盖、后高标准的价值导向

与CPTPP、USMCA等高标准自贸协定相比，我国签署的17个自贸协定条款，无论是涉及的非传统领域，还是具体条款的标准都有着巨大的差距。对于志在建设高标准自贸区的中国而言，必然要面临将更多非传统议题纳入自贸协定谈判，在相关议题具体条款上坚持更高标准的现实问题。应秉持从议题广覆盖到条款高标准的过渡，一方面，在我国对外的自贸协定谈判中，逐步纳入更多的非传统领域议题。在全球化深入发展和我国经济向高质量发展迈进的背景下，传统货物贸易、跨境电子商务等议题之外的环境、劳工、竞争政策、知识产权以及人员跨境流动等议题已得到越来越多国家的认同，成为很多国家自贸协定的选择，我国也不应该排斥这些议题。构建高标准自贸区必然要与更多的发达国家开始自贸协定谈判，不可能绕开这些议题。主动加入这些议题，可以让我国在谈判中赢得更多主动。另一方面，考虑到我国还缺乏成熟的自贸理论成果，相关领域的改革也还处于推进过程中，新增加的非传统领域议题，不宜一开始就坚持高标准，而应该考虑我国等广大发展中国家经济发展现实，求同存异，逐步提高各议题的标准，真正建立起更加公平合理的规则。如此一来，不仅可以为其他发展中国家提供示范，增强我国在发展中国家中的号召力，也可以降低谈判难度，争取到更加有利的自贸环境。

（三）坚持大型新兴经济体与发达经济体自贸谈判并重

当前我国自贸协定对象缺乏大型经济体不仅体现在还未与美欧日等主要发达经济体签署自贸协定，与金砖国家等大型新兴经济体同样没有自贸协定，和我国第一大货物贸易国的地位极不匹配。我国构建高标准自贸区应将大型新兴经济体和主要发达经济体作为重点谈判对象。一方面，积极与俄罗斯、印度、南非、巴西、土耳其等“一带一路”沿线的大型新兴经济体开展自贸协定谈判，将其纳入到我国自贸区建设中来。另一方面，积极与美欧日等主要发达经济体开展自贸协定谈判，充分吸取其高标准贸易规则中有益经验，倒逼国内改革，加快建立起适用于我国，同时又符合发达经济体特征的经济运行规则的高标准自贸区。

四、我国建设高标准自贸区网络的对策建议

（一）从组织上建立直属于最高决策机构的高标准自贸区战略机构

建设高标准自贸区网络，是在WTO改革陷入停滞并可能长期停摆和当前全球区域经贸合作迅速发展的背景下，对保障我国对外贸易的有利选择，对提高我国在国际经贸规则重构中的话语权至关重要。一直以来，我国对外自贸区谈判缺乏系统统筹，谈判时间、重点、规则内容等安排都缺乏科学性，距离建成高标准自贸区差距较大。应建立由最高决策机构直接领导的自贸区战略机构。一方面，负责自贸区战略的顶层设计，根据我国经济发展水平、深化改革进程等，安排高标准自贸区建设的时间表、路线图，事半功倍地实现广覆盖与高标准并重的自贸区建设。另一方面，加强对谈判小组具体谈判工作的及时指导。比如，面对某个领域议题、某项具体条款，依据对掌握信息的科学分析与准确预测，将正在谈判的自贸协定、对象划分突破难度等级，有选择地进行谈判突破，既保证谈判效率，同时又可以为某些条款的国内适用压力测试提供机会。[8]

（二）加强对非传统领域议题的整理与研究

我国在对外自贸协定谈判中回避非传统领域议题，虽然总体上是一种扬长避短的选择，但也与我国对劳工、知识产权、环境、竞争政策等非传统领域议题缺乏必要的研究有关。由于难以判断这些由美欧日等发达国家提出的规则会带来何种影响，影响有多大，是否会伤害到我国经济发展和对外贸易，很多时候是不得不选择回避，这也让我国在自贸协定谈判中被动连连，无法构建起更高标准的自贸区。因此，应加强对非传统领域议题的研究。一方面，根据其所涉及领域，集中国内相关学科优秀专家，加强对国际重点学术成果的研究，从理论上理顺其脉络。另一方面，在吸收国外经验的基础上，根据我国经济发展水平和改革进程，结合我国自贸区建设，加强自贸区理论研究形成足以支撑我国高标准自贸区建设的相关理论体系，为高标准自贸区谈判提供科学依据。

（三）建立针对新规则的损益衡量指标体系

对外签订自贸协定，在获得进入一国市场的同时也意味着开放国内相应市场，由此必然造成一些产业受到冲击。对这种冲击带来的损益正是双方谈判与博弈的重点。一直以来，对产业损益的衡量主要通过基于GDP、就业等指标组成的静态均衡模型，这在衡量可进行传统货物贸易的行业损益时比较有效，但对于越来越多出现在自贸协定条款中的劳工、知识产权、人员跨境流动、竞争政策等更多涉及服务业开放，具有明显不可贸易性的产业时，其损益衡量就难以做到科学准确。另外，考虑到建设高标准自贸区对于我国国际影响力、全球经济治理话语权以及对完善我国市场经济体系的促进等方面都有着积极作用，并不能通过传统的静态衡量模型进行实证研究。因此，有必要在传统模型基础上，再引入新的分析衡量方法，更多基于影响力、话语权等软指标，对非传统领域议题的损益进行衡量，为我国自贸协定谈判提供科学依据。[8]如此一来，将有助于改变我国对非传统领域议题的回避态度，从而为我国与美欧日等发达经济体的自贸协定谈判奠定基础。

（四）建立健全高标准自贸区谈判的产业受损补偿机制

自贸协定谈判对于我国对外贸易可持续发展的益处毋庸置疑，也有助于加速我国产业转型升级。但也应该看到，每一个自贸协定的生效，国内必然有产业从中受益，自然也有产业受到冲击。因此，有必要建立健全自贸协定谈判产业受损补偿机制，减少相关产业的担忧，保障谈判顺利进行。补偿机制应明确启动补偿的产业类型、产业损害程度等条件，并建立科学的具体损害测算方法，准确评估某个具体产业受损程度。在此基础上，明确受损产业补偿的具体方法和途径。只有这样，才能更好地发挥自贸协定的正向作用，特别是在建设高标准自贸区网络过程中，很多非传统领域的议题，对一些产业产生的冲击与损害可能是非常大且持久性的，给予相应补偿，可以为受损产业的转移和转型升级赢得空间，从而减少对我国社会就业、重要经济目标的影响，保持经济社会稳定发展。