军队政法新体制解构与优化探研

付建华

内容提要：作为深化国防和军队改革的重要组成部分，军队政法体系实现重大创新，在服务强军兴军中既逐步彰显了新的优势，也提出了进一步优化的新问题。要在巩固落实现有创新成果的基础上，遵循确保创新目标实现、恰当设定管理幅度、促进统一领导与职能化原则相结合、增进职能部门与辅助部门有机搭配、推动外在形态与内在素质相统一的原则，进一步优化军队政法新体制，切分职能界面、调整政法委职权配置、搞好军地改革衔接，不断提升军队政法体系效能。

军队政法活动是建立在军队政法体制基础之上，军队政法体系的效能是凭借和依托军队政法体制得以实施与实现的。在这轮军队整体脱胎换骨性改革中，军队政法体系也实现了重大创新。经过一段时间的磨合运行，军队政法新体制既在服务强军兴军进程中逐步彰显新优势、释放新效能，也提出了优化军队政法新体制、提升军队政法体系效能的新要求。创新是改革的本质和生命，优化是创新的继续和发展。军队政法体制创新的合理与优化程度，决定着政法体系作用的方向和整体效益。只有深入分析把握军队政法新体制的内涵特点，才能科学推进军队政法新体制优化完善，全面提升军队政法体系效能。

一、军队政法新体制解构

军队政法新体制的基本架构可以概括为：实体化的军委政法委、条块化的军队保卫部门、区域化的法检两院、体系化的部队党委政法委。其功能是，以制度方式实现军队各级党委政法委和政法单位、政法干部等的最佳组合，使军队政法组织领导、行政管理、作用发挥、各种保障顺畅运行，形成科学体系。以新的军委政法委成立为标志，军队政法体制从组织结构到功能结构再到职能结构实现了重大创新。

（一）军队政法新体制的功能解构

军队政法新体制的功能结构主要有以下特点。

统一领导与按级分工负责高度协调。军队政法新体制下各级党委政法委的基本定位是：管思想把方向、管宏观抓统筹、管人员统力量、管服务搞协调，领导管理和支持监督政法各单位依法独立履职。军委政法委领导管理全军刑事侦查工作；领导管理解放军军事法院、解放军军事检察院，并通过解放军军事法院和解放军军事检察院实现对全军各级军事法院和军事检察院的领导管理，各级军事法院和军事检察院案件和业务工作的重要事项按程序分别向上级军事法院、军事检察院和军委政法委请示报告。

政治建军和依法从严治军有机统一。军队政法新体制，从加强军委对政法的领导、构建严密的治权监督体系等方面考虑，军委机关层面的政法职能机构，从原来的政治工作体系整体剥离；从军队政法与政治工作本质上的一致性、内容上的交叉性、传统上的继承性、形式上的兼容性等方面考虑，保卫部门仍设在政治工作机关。这样，就较好实现了政治建设和法治建设的区分与融合。

利剑治标和坚持预防为本紧密结合。军队政法新体制是由党委政法委为主干、保检法司等政法各单位为主体共同构成的组织架构体系，是以治权监督为指向、以聚焦打仗为中心、以执法办案为主责、以维护稳定为基础的服务保证体系，不仅充分彰显了司法的利剑功能，而且在大预防体系建设方面也迈出了实质步伐，体现了惩防并举、标本兼治的重要原则。

备战打仗与日常建设管理衔接一体。军队政法新体制是与军队政治工作体制、作战指挥体制、国家政法体制相互衔接一体的体系。军队新体制下，军事法院、军事检察院实行区域化设置，既体现了建军治军的需要，又体现了备战打仗的需要。政治工作机关设置保卫部门履行政法职能任务，还充分体现了统筹战建的政法工作的结构特征和职能优势。军队政法新体制下，各级党委政法委的基本定位与中央和地方各级党委政法委是衔接一致的。政法权统一于国家，军事司法权来源于国家司法权、服务于军事统率权。军队政法与地方政法的许多事务高度关联，目标一致。军队政法体制只有与国家政法体制有机衔接融合，才能高效服务于建军作战。

（二）军队政法新体制的职能解构

军队政法新体制的职能结构主要有以下特点。

强化党委统一领导管理职能。党委政法委是实现党对政法领导的重要形式，必须长期坚持。新体制既与国家体制相衔接，又与军队体制相适应，从整体上加强了各级党委对政法的领导管理。这次改革，把军委政法委单列出来，调整各级单位政法委为各级党委政法委，是落实党管政法的制度要求，实现了机构性质的本质回归，归根到底在于强化军委对政法工作的集中统一领导。新体制下的党委政法委，形成了上下贯通、到底到边的工作链路。虽然机构虚实不一、成员专兼有别，但领导指导关系是清晰的，管宏观抓统筹的职责是明确的。这种组织架构是在借鉴中央和地方党委政法委机构设置方式、运行管理模式基础上，遵循“军委管总、战区主战、军种主建”的总原则确立的。战区党委政法委侧重横向统、面上统，有利于从指挥链统好政法部门、统好区域协作、统好战时政法准备；军种党委政法委侧重纵向统、体系统，有利于从建设管理链统好安全稳定工作职能部门、统好大预防体系建设、统好预防犯罪综合治理。

强化服务备战打仗职能。军队政法新体制凸显战时政法工作地位作用，体现了服务备战打仗的根本指向。新体制着眼实战设置“战”“建”两方面组织架构，有利于抓好各战略方向和专项任务法理斗争筹划准备，指导开展战时安全保卫、审判检察、临检拿捕、战俘管理等重点要素训练演练，有利于搞好重大军事行动伴随保障。在新的联合作战指挥体系中，军队政法部门有席位有职能有角色，已成为战斗力生成的基本要素和指挥体系的重要环节。新体制着眼深度融入联合作战指挥体系，进一步细化战时政法准备的职能任务、方法途径和保障措施，有利于真正找准战位、进入角色，防止和克服了与备战打仗贴不紧、两张皮的现象。

强化综合预防职能。军队政法新体制着眼防范渗透破坏、纯净政法生态、维护安全稳定，坚持预防为主、综合治理，着力构建大安全大预防大协作体系。新体制将部队管理、安全保密、宣传、兵员管理、纪检等部门领导纳入政法委组成，有利于把方方面面的力量资源调动起来，汇聚军队政法以外的预防犯罪力量，构建大预防格局，为建设世界一流军队提供安全稳定环境。

强化独立执法司法职能。军队政法新体制框架下，战区党委政法委与军种系统党委政法委，保司行政部门与法检两院分别形成了条块结合和区域化设置的体系。在依法履职前提下，创造执法环境、统筹政法工作、协调办案职能进一步加强。目前，军事审判和检察工作依法直接接受上级业务部门领导、指导和监督，军事法院和军事检察院不再由各级政治工作部门领导管理，改为在军委政法委领导下垂直管理，构成独立运行体系，实行机构区域化设置和案件区域化管辖，建立领导干部干预司法案件登记制度，极大增强了军事司法独立性。新体制有利于遵循司法规律，坚持问题导向，着力破解军事司法机关落实司法责任制面临的难题，实现“让审理者裁判、由裁判者负责”，确保军事法院、军事检察院依法独立公正行使审判权、检察权。

强化服务部队职能。军队政法新体制条块结合与区域化设置的功能布局，较好解决了过去执法司法体制不顺、力量不足、要素不全等突出问题，有利于各级党委政法委切实发挥好重服务解难题职能，有利于各政法单位更好发挥其功能作用。新体制提升了军队政法整体功能，促进了体系效能发挥，有利于协调处理跨区域跨部门跨系统的重大事项，协调解决政法部门无力解决的实际困难，协调推动军地军内多部门联合行动，做到真正服务党委决策、服务中心工作、服务执法办案、服务部队官兵。

二、军队政法新体制优化探研

优化军队政法新体制，既要深刻认识其重大价值意义，又要把握原则以确保正确方向，还要突出重点，以带动整体效能提升。

（一）军队政法新体制优化的必要性

军队政法新体制优化，既是军队政法管理创新的重要内容，又是军队政法体系发展的内在要求，对进一步适应军队政法工作的特点规律，发挥军队政法体系整体功能，具有重要意义。一般地讲，体制具有很强的稳定性，在较长时期内通常不需要进行重大改变。但是，新体制运行中可能会遇到新情况新问题，则需要及时进行局部优化——向末端细化落实和对局部的细微调整。也就是说，军队政法新体制优化是把军队政法体制做细做实的工作，非常有必要。我军政法新体制已经建立起来了，也开始展现新优势、发挥新效能，但由于其存在局部或细小方面的不适应、不协调、不完善，改革的红利没有得到充分释放。因此，有待通过体制优化予以消解。

（二）军队政法新体制优化的基本原则

当前，推进军队政法新体制优化应把握的原则主要有以下5个方面。

确保创新目标实现。军事斗争是人类社会最具鲜明目的性的活动之一，由此决定了各项军事体制的创新优化，都要围绕有效服务军事斗争进行。军队政法体制发展变化的历史充分表明，保证有效服务军事斗争目标的实现，是军队政法体制持续优化的根本动力。军改中，军队政法体制创新的战略目标是高效服务强军兴军、备战打赢，并据此确定了军委政法体制、战区和军兵种政法体制、各政法单位体制等的配置。军队政法新体制优化，要紧紧围绕创新目标的实现，坚持以目标定体制、以体制提效能，根据军事领域的政治性和法律性工作需要，充分考虑各分目标、各部门目标甚至各小目标的具体情况精心安排，力求实现“人”“事”相符。唯此，我军政法新体制才能不断趋于优化。

恰当设定管理幅度。军队政法体制的结构模式外在表现为军队各级政法机构设置层级如何、设置多少等。围绕实现组织目标的要求，军队政法体制的组织结构设置务必选择恰当的管理幅度，亦即管理辖度、控制跨度。组织结构幅度过大，会造成领导管理力所不及，失之力亏；组织结构幅度过小，会浪费人力，甚至产生“内部干扰”和“内耗”。因此，一旦恰当地确定了军队政法体制结构的管理幅度，军队政法组织系统的基本单元也就得以确定，同时便可合理确定横向关系和纵向层级，从而形成良好的结构模式。当然，如果管理技术和手段得到改善和发展，管理幅度可以扩展，“基本单元”就会随之减少，组织结构得到简化，管理质量和效能也会随之提高。通过调整管理幅度来优化军队政法体制组织结构，是军队政法体制发展变化的重要规律之一。军队政法新体制优化，应当根据管理幅度大小和实现目标要求，适当调整基本单元和人员编制。

促进统一领导与职能化原则相结合。军队政法存在的要义在于捍卫党对军队绝对领导，因而保证军队政法组织领导和指挥的高度集中统一，是军队政法组织系统建构的显著特征。集中统一领导，主要体现在某一层级的党委可以同时领导和指挥多个并列的下级，而任何一个下级组织或人员，只能听从一个上级的领导和指挥，不能“一从多主”“政出多门”。军队政法体制，正是按照这一原则安排或调整内部结构的，从而形成严整有序的组织体系。同时，军事领域又是人类社会最早出现专业分工的，军事体制另一个突出特征是组织系统按照职能化原则组合。根据职能化原则，军队政法体制按照合理分工设置不同的职能部门，按照不同的职能规定职权范围，从而形成对上接受领导指挥、对下有权授命、横向分工合作的有机整体。集中统一领导指挥与职能化原则相结合，是集中制与层级性的统一，是军队政法新体制优化的关键所在。军队政法新体制优化，一方面，要加强党对军队政法的统一集中领导，以统一领导支持监督各政法单位依法独立行使职权；另一方面，要在集中统一领导下，按照各政法单位的专业分工优化调整其职权范围或机构设置。

增进职能部门与辅助部门有机搭配。国防和军队建设是极为复杂的社会实践活动，军事体制特别是组织系统为适应这种特点，在职能部门之外设立与之相搭配的辅助机构，赋予其较大灵活性和广泛性的责任，并围绕职能部门的决策和组织领导开展活动，提供相关的信息、建议、方案及技术手段等，使职能部门在保持相对精干的情况下，能够正确、高效地发挥领导管理的作用。军队政法职能部门的辅助机构主要包括：决策咨询机构，如研究机构、论证机构、试验机构等，起“外脑”和“信息库”的作用；评审、评估、鉴定机构，为军队政法职能部门科学高效工作提供信息支持；培训、训练机构，为军队政法组织系统提供人力资源服务。在科技日益发达、军队政法活动领域广泛拓展的情况下，辅助部门地位愈加重要，成为军队政法组织系统不可缺少的一部分。因此，军队政法新体制优化，应当重视辅助部门的作用发挥，加强与辅助部门的联系，以便留好接口，有机搭配，形成合力。

推动外在形态与内在素质相统一。军队政法体制的外在形态，表现为按照一定职务配置而成、由各级各类政法干部的数目显现出来的组织结构。一般来说，军队政法组织系统的外在形态是按照一定程序设定的，先是确定军队政法目标和任务，并选择实现手段，然后按照一定的原则拟制出活动序列，划分出既相对独立又相互衔接的“职位”，最后向各个“职位”配置相应的权力，同时规定担负的责任。由此可见，军队政法体制的外在形态是严整有序并集中体现为各级各类政法干部的数目及安排方式。实践中，确立任何体制的组织系统的外在形态时，都不能脱离当时条件下可供利用的人力资源的实际。可供选择的人力资源质量就是组织系统的内在素质，体制设置中，内在素质高，就可适当减少“职位”数额。反之，则应适量增加“职位”数额。因此，组织系统的外在形态与内在素质的统一，是军队政法体制优化的又一重要标志。军队政法新体制优化，要推动军队政法组织结构与人力资源素质的统一，在人员编制相对确定的条件下，努力建设质量效能型人才队伍。

（三）军队政法新体制优化的重点

当前，军队政法新体制优化应把握的重点工作主要有3个方面。

科学切分职能界面。军队政法新体制根据“军委管总、战区主战、军种主建”总原则对职能做了原则切分。目前，各方面反映的问题比较集中的是，如何切分战区和军种两个系统党委政法委和政法单位的职能界面。在政法委层面，战区党委政法委，主要是服从主战角色定位，应以统筹推进战时政法准备、指导辖区和任务部队做好战时和执行重大任务中政法工作、积极做好协调执法办案、优化执法环境工作、牵头区域协作等为导向进行体制优化。军兵种党委政法委，主要是服从主建角色定位，应以预防犯罪综合治理，协调抓好职务犯罪预防、涉军维权法律服务，指导部队支持执法办案，做好协调保障为导向进行体制优化。在政法单位层面，法检两院已经按区域化进行设置，因此，优化的重点在于保卫部门。战区保卫部门，要以集中精力抓好战时安全保卫工作、承办党委政法委日常工作、指导加强本级安全保卫工作为导向进行体制优化。军种保卫部门，要以为战抓建、集中精力做好部队安全保卫工作、支持配合战区保卫部门抓好战时安全保卫为导向进行体制优化。

优化政法委职权配置。各级党委政法委的职权是军队政法体制的“牛鼻子”，是军队政法体制的核心。优化军队政法新体制，最重要的是优化各级党委政法委职权配置。要围绕党委政法委的职能定位，突出政治性、全面性、科学性、实效性，构建系统完备、科学规范、运行高效的政法委机构职能体系。要围绕党管政法推进综合配套优化，注重各方面、各环节、各层次的相互联系、相互作用，增强军队政法职权运行的协调性、联动性和配套性。关键是要处理好“五大关系”：一是“上”和“下”的关系，加强各级党委政法委职权配置的上下联动，充分调动各级的能动性创造性；二是“立”和“破”的关系，平稳有序推进职责划转、机构调整、人员转隶，确保思想不乱、工作不断、干劲不减；三是“加”和“减”的关系，紧紧围绕新时代党委政法委的职责任务，根据业务工作的内在关系，对相关机构进行重新设计和整合，提高机构设置科学化水平；四是“义”和“利”的关系，把思想政治工作贯穿于改革全过程，教育广大政法干部特别是政法领导干部讲政治、顾大局、守规矩，积极支持和参与改革；五是“内”和“外”的关系，既发挥好党委政法委的自身优势，又积极争取各方面的有力支持。

搞好军地衔接。军队是一个相对封闭且特殊的武装集团，同时也是社会的组成部分，是国家政法活动不可或缺的重要领域。这种现实情况决定了军队政法体制改革要综合考虑国家政法改革的整体性和军队政法改革的差异性，既要保证与国家政法体制改革整体向前推进同步，又要照顾到军事领域的特殊情况，不能搞“一刀切”，也不能搞“特殊化”。因此，军队政法新体制优化要综合考虑政法发展的一般规律和军事领域的特殊要求搞好军地衔接。军队侦查权、军事司法权从本质讲是中央事权，军队政法新体制优化要遵循国家政法发展的一般规律。特别是近些年，国家推进司法体制改革，一个重要方面就是排除司法地方化、司法行政化。军队政法新体制优化，应坚持司法部门实行业务垂直监督、指导和领导，与国家司法体制改革的总体走向保持一致。要坚持问题导向，遵循司法规律，体现权责统一、权力制约、公开公正、尊重程序的要求，着力解决内外部体制机制问题。需要注意的是，搞好军地政法体制改革发展衔接，要立足军队政法体制存在于军事领域，天然具有军事属性，坚持为军事目标实现服务。无论是军队政法新体制向末端细化落实还是局部微调，都要自觉以强军目标为统领、用强军目标来审视，把正优化方向。从目标实现的角度，军队政法新体制优化要看能不能捍卫军魂、能不能聚力打赢、能不能维护稳定、能不能服务部队。政法新体制优化牵一发而动全身，优化方案出台之前，必须充分调研、反复论证、科学评估，根据所针对问题的特点研究制定符合确保强军目标实现的切实可行的优化举措，分层级、分阶段有序推进。

军队政法新体制优化是一个动态工程，后续运行中可能还会出现这样或那样的问题，需要通过继续优化来解决。