论我国公益诉讼适格原告的扩张

郭 达

西北政法大学，陕西 西安 710000

公益诉讼是民事公益诉讼与普通民事诉讼不同，在民事公益诉讼中，原告资格问题是核心问题，是涉及到谁有资格起诉的问题，是民事公益诉讼的起点问题，但我国立法对于公益诉讼的原告资格问题却存在缺失和不足，学界亦是众说纷纭，莫衷一是。有鉴于此，本文拟对公益诉讼原告资格的扩张进行分析和设想，希望能够抛砖引玉。

一、我国现行立法有关公益诉讼适格原告的规定

在我国现行立法中，对于公益诉讼的适格原告并无统一的一章，而是散见于《民事诉讼法》和相关法律及其司法解释中。

对于公益诉讼适格原告的有关规定首见于2012年修订的《民事诉讼法》，其中第五十五条规定法律规定的机关和有关组织可以对污染环境和侵犯众多消费者权益的行为向法院提起公益诉讼。但该条款对于那些机关属于法律规定的机关，那些组织又是有关组织则是语焉不详。

其后，在2013年，新修订的《消费者权益保护法》第四十七条明确了可以提起消费者权益保护公益诉讼的适格原告为中国消费者协会以及省一级的消费者协会。

在2014年，新修订的《环境保护法》第五十八条明确了可以提起染环境公益诉讼的适格原告的条件，第一要在设区的市级以上人民政府民政部门进行登记，第二已连续五年以上专门从事环境保护公益活动且无违法记录。至此我国对于有关组织的相关资格有了明晰的界定。

2015年，全国人大常委会通过发布决定的方式授权最高人民检察院开展为期两年的检察机关提起公益诉讼试点活动，各试点省、自治区、直辖市根据该决定也出台了一系列的政策法规，积极进行检察机关作为公益诉讼适格原告的试点活动。

在经过两年的试点工作后，2017年修订的《民事诉讼法》在2012年《民事诉讼法》第五十五条规定的基础上又增加了一款，规定人民检察院在没有适格原告向人民法院提起公益诉讼的情况下，可以向人民法院提起公益诉讼，而在有适格原告向人民法院提起公益诉讼的情况下，可以支持起诉。这一规定正式从立法层面上明确了人民检察院具有公益诉讼原告资格。

归纳我国当前立法对公益诉讼原告资格的相关规定，可以发现，我国对公益诉讼原告资格的规定经历了一个从模糊到逐渐清晰的过程，公益诉讼原告资格的条件逐渐明晰和不断扩张，这极大地促进司法实践的不断深入，但我们同时也应看到公益诉讼原告范围仍然较为狭窄，这与公益诉讼要尽最大可能保护公共利益的初衷不合，也不利于提高诉讼效率。

二、我国公益诉讼原告资格规定存在的问题

第一，原告范围较为狭窄。

根据2017年《民事诉讼法》，适格的公益诉讼原告只有三类，第一是法律规定的机关，其次是法律规定的有关组织，最后人民检察院在没有前两类原告提起公益诉讼的情况下，也可以提出诉讼。在这三类原告中，对于法律规定的机关语焉不详，对于有关组织的诉讼资格则是限制重重。就以海洋环境保护公益诉讼为例。

在环境保护公益诉讼中，海洋环境保护公益诉讼属于特殊的环境保护公益诉讼，因此一直备受大众关注。在海洋环境保护公益诉讼中，可以明确海洋环境监管部门可以代表国家追偿环境侵权损失，海洋环境监管部门具有海洋环境保护公益诉讼原告资格，但对于有关社会组织是否具有原告资格则并未提及。而在最近由最高院作出裁定的荣成韦伯案当中，以《海洋环境保护法》属特殊法，根据特殊法优于一般法的法律设置，连有关组织的起诉资格都被限制，仅有职能部门可以提起诉讼。

从防范滥诉的角度来说，这样的做法有其合理性，但假如对于原告的诉讼资格设置的过于苛刻，便不利于公益诉讼的提起，也就会使得公众利益得不到更快的保护，遭受更大的损失。

第二，法律规定的机关并不明确。

遍查民事诉讼法及相关司法解释中，可以发现对于法律规定的机关的解释并不明确，到底那些机关属于法律规定的机关大都语焉不详。对此，官方给出的解释是法律规定的机关含义是可以提起公益诉讼的机关，要有明确的法律依据。可这种说法仍未回答那些机关法律规定的机关，这也导致除了在海洋环境保护公益诉讼中以海洋环境保护部门作为原告外，鲜见其他职能部门作为原告提起环境民事公益诉讼的案例。

第三，人民检察院提起公益诉讼大都以刑附民的方式提起。

在当前的民事公益诉讼中，人民检察院是以补位的形式参与到公益诉讼中去的，即当存在适格原告向人民法院提起民事公益诉讼时，人民检察院只可以支持起诉；只有当不存在适格原告向人民法院提起公益诉讼时，人民检察院才可以作为适格原告提起公益诉讼。而且受限于人民检察院的工作性质等因素影响，由人民检察院提起的公益诉讼多会以刑事附带民事公益诉讼的方式提起，但这样的方式会使原本简单的民事公益诉讼案件复杂化，增加诉讼时长，浪费司法资源。

第四，相关社会组织数量较少

由于对于能够参与公益诉讼的社会组织的条件较为苛刻，这必然会导致有资格提起公益诉讼的组织数量较少。而且公益诉讼耗时长，成本高，专业性强，因此运营成本是否充足以及诉讼难度大小，回报率高低等因素同样会影响社会组织提起公益诉讼的积极性。

三、对于公益诉讼原告资格扩张的设想

第一，吸纳公民个人成为公益诉讼中的适格原告。

早在2012年9月，就有公民以个人名义提起公益诉讼并胜诉的例子存在，但那也是唯一的一例以公民个人名义提起公益诉讼的案例，随后随着2012年的《民事诉讼法》的修改，明确了有权提起公益诉讼的原告类型，排除了公民个人在公益诉讼中的适格原告地位。

公益诉讼从诞生之初就是为了保护社会公众利益，而社会公众便是由公民个人组成，因此公益诉讼往往会涉及到众多公民的利益，从保护私益的角度而言公民个人也是应当拥有诉权的。

让公民个人成为原告的另一利好是公民个人相较于国家机关和社会组织，其对于侵害社会公众利益的行为的反应要快的多，国家机关和社会组织由于自身特性，在提起公益诉讼时往往具有滞后性，不能第一时间发现问题，因此只能起到亡羊补牢的作用，往往会造成较大的社会损失，而公民个人在涉及自己的利害时就能较早的发现问题，提起诉讼，减少社会公众的损失。

第二，要放宽社会组织的范围。

有关社会组织一直是我国提起公益诉讼的生力军，是极其重要的一部分，我国也对于能够提起公益诉讼的社会组织的限制条件在不断放宽，例如在最高法院腾格里沙漠环境污染公益诉讼案中，最高法院通过裁定中国生物多样性保护与绿色发展基金会具有公益诉讼原告资格展现出了最高法院对有关社会组织从宽认定的司法态度。像这样的典型案例还有很多，但仅仅如此还显不够，我们是否还可以考虑继续放宽有关社会组织的认定条件，例如把从事相关活动的时间再缩短一些，从五年改为两年，以此来继续增加符合条件的社会组织的数量。

还有要加大对社会组织的扶持力度，给予社会组织相应的支持与帮助。

针对社会组织在法律知识专业性不足的问题上，我们应当充分发挥人民检察院支持起诉的作用，向有关社会组织提供法律帮助，避免社会组织因法律问题败诉的发生，同时在证据收集方面行政机关也应当给予有关社会组织一定的帮助。

我国现行立法严禁社会组织通过公益诉讼牟利，这个规定是有道理的且十分必要的，但这一规定也会在一定程度上会影响有关社会组织提起公益诉讼的积极性，为此，我们可以设立一个奖励制度，根据有关社会组织所提起公益诉讼维护公众利益的大小，给予社会组织一定的奖励，这样可以激发社会组织充当适格原告提起公益诉讼的积极性。

第三，让行政机关负起适格原告的责任。

明确行政机关的范围，让行政机关在公益诉讼中负担起公益诉讼适格原告的责任。行政机关在面对环境污染、消费者权益侵害是负有监管责任的，因此让行政机关担负起公益诉讼适格原告的责任是合适且应当的。

早在2012年《民事诉讼法》出台前，行政机关作为原告就成功提起过一系列民事公益诉讼，在这些诉讼中，大多数诉讼都以行政机关胜诉告终。比如在2007年贵州某公司水污染责任纠纷案中，贵阳市“两湖一库”管理局就作为适格原告向人民法院提起了公益诉讼，并最终胜诉。这样的例子还有很多。

当然并非所有的公益诉讼都应有行政机关提起诉讼，与公民个人具有利害关系的案件便由公民个人或社会组织提起公益诉讼即可。当存在公民个人或社会组织作为公益诉讼适格原告的情况下，行政机关还是应当让位于公民个人和社会组织，其原因一是要避免行政机关陷入诉讼的泥沼，行政机关还是应当将主要精力放在服务社会公众上；二是因行政机关代表国家公权力，过多参与便难免有影响司法公正之嫌。

负有监管责任的行政机关在履行职务过程中会获取大量信息和相关证据，行政机关作为国家公权力机关，无论是从资金和能力方面，都具有公民个人和社会组织无法比拟的优势。

四、结语

当前，我国对于公益诉讼原告资格的限制有其合理性，但从长远来看，我们应当预见到我国对于社会公共利益的保护只能不断加强，对于公益诉讼适格原告的扩张是应当且必要的。因此，不论是从立法层面上还是从司法层面上，我们均应当鼓励和规范各类主体（包括行政机关、社会组织、公民个人等）积极参与到社会公共利益保护中，作为适格原告向人民法院提起公益诉讼，充分发挥诉讼在社会公共利益保护方面的作用。