十八大以来习近平制度治党思想探析

（中共云南省委党校 党史教研部，云南 昆明，650111）

党的十九大明确提出，要把制度建设贯穿在党的建设的各个方面。党的十九届四中全会《决定》明确提出“完善全面从严治党制度”的任务。全面从严治党，制度是关键。习近平全面从严治党制度思想是一个完整的思想体系。在贯彻落实四中全会精神之际，深入研究习近平全面从严治党制度思想，完整把握其体系，无疑具有重大意义。

一、习近平制度治党思想的含义

习近平指出：“破除潜规则，根本之策是强化明规则，以正压邪，让潜规则在党内以及社会上失去土壤、失去通道、失去市场。”[1]54就是说从严治党，根本之策是要加强制度建设。制度治党，就是“要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，提高党内法规执行力”。[1]56制度治党，一方面涉及体制机制。涉及与国家法律的关系，涉及制度体系。另一方面涉及制度的执行。两个方面都不能缺少，少了任意一个方面，制度治党就不能实现。从第一方面看，制度建设涉及授权、用权、制权等环节，需要解决权力的归属、划清权力的边界，明确权力清单，有效控制权力流程。从第二方面看，就是要提高制度的执行力。“制定制度很重要，更重要的是抓落实，九分气力要花在这上面”。[1]81

二、习近平制度治党思想是一个完整的思想体系

多年来，我们党搞了许多制度，但存在不少问题：有的规定是原则性的，具体规定缺乏，不便操作；有的相互脱节、缺乏宏观考虑，衔接不够，协调配合不够，不能形成制度间的相互促进，产生不了综合效应；有的规定笼统，弹性空间大。2014年5月，习近平指出：“我们的制度有些还不够健全，已经有的铁笼子门没关上，没上锁。或者栅栏太宽了，或者栅栏用麻秆做的，那也不行。”[1]81

上述问题的存在，主要是有些原则不够清楚，“总的来讲，都是围绕着解决管党治党、执行纪律失之于宽、失之于松、失之于软这样的问题”。[1]67缺点之一是失之于宽，2010年1月颁布实施的《廉政准则》只对党员领导干部提出规范，并没有涵盖全体党员，适用的对象群体未免过窄。缺点之二是失之于松，2010年1月颁布实施的《廉政准则》 廉洁主题不够突出，有些内容与廉洁主题无直接关联。例如，将科学发展观和构建和谐社会的要求在《准则》中进行了强调，混淆了主题。缺点之三是失之于软，2003年12月颁布实施的《中国共产党纪律处分条例》对违反党章、损害党章权威的违纪行为缺乏必要和严肃的责任追究。习近平指出：“好的法规制度如果不落实，只是写在纸上、贴在墙上、编在手册里，就会成为‘稻草人’‘纸老虎’，不仅不能产生应有作用，反而会损害法规制度的公信力。”[1]89因此，习近平指出：“我们要下大力气建制度、立规矩，更要下大力气抓落实、抓执行。”[1]89建制度、立规矩，必须解决原则问题：

（一）理清治标与治本的关系

习近平借用中医提出的“急则治其标，缓则治其本”涵义及其深刻，充分体现了他在治党问题上分清轻重缓急的辩证思维路径。在反腐问题上，他说：“治标，对腐败分子能够起到惩治、震慑、遏制作用，突出‘惩’的功能”，“治本，对权力进行制约和监督，对腐败现象能够起到预防、阻拦作用，重在‘防’的功能”。[1]62重病还需猛药医，在腐败存量较大的情况下，必须先要治标。只有这样，才能遏制腐败现象滋生蔓延的势头。同时从长远看，要从根本上铲除腐败，必须加强制度建设。习近平使我们进一步明确了治本的本质就是制约和监督，即建立完善的制度、坚决贯彻实施制度。只有这样，才能从源头上解决问题，起到预防、阻拦作用。因此，治本重在预防。然而如果腐败较为严重，不坚决遏制其滋生蔓延的势头，就会加剧其对制度的破坏。因此，治标必须走在前面，进而加强制度建设，治本跟上，这样才有实效。

（二）完善党内法规制定体制和程序机制

党内法规的制定主体包括党的全国代表大会、中央委员会、中央政治局、中央纪委、省、自治区、直辖市党委等。在编制党内法规工作规划时，要广泛召开座谈会、听证会、论证会，听取党内外各种意见建议，在此基础上形成有关法规草案。习近平指出：“制定制度要广泛听取党员、干部意见，从而增加对制度的认同。”[1]55草案形成后，党内法规工作机构要对草案进行审查，看其是否合法、合理、符合党内重要法规，还要看其是否适当，是否切中时弊，针对性是否足够。审查完成后，再将草案交给党内法规主体审批，批准后由党的法定刊物和重要媒体公布。此外要及时更新党内法规，过时的要废止，无效的要宣布失效，该修改的要修改。

（三）完善党内法规制度体系建设，增强整体功能

习近平指出，制度建设要“防止脱离实际、内容模糊不清、滞后于实践”。[1]55习近平指出完善党内法规制度体系建设，要遵循一些基本原则：一是党章的基本原则和精神必须体现。二是要符合国家的法律法规，党内法规制度不能与国家法律法规相抵触，二者要互相协调，互相促进。三是党内法规要与其他方面的法规制度衔接好。四是注重发挥各种制度的综合功能，“提升法规制度整体效应”。[1]63完善党内法规制度体系建设，增强整体功能，具体路径是：

其一，要注重法规的系统性、协同性。要发挥以下党内法规的整体作用：一是党章及相关法规。二是有关党的领导和党内工作方面的法规。三是有关党的思想建设方面的法规。四是有关党的组织方面的法规。五是有关作风建设方面的法规。六是有关反腐倡廉方面的法规。七是有关民主集中制建设方面的法规。八是有关机关工作方面的法规。其中，党章尤其重要。习近平指出：“建立健全党内制度体系，要以党章为根本依据；判断各级党组织和党员、干部的表现，要以党章为基本标准；解决党内矛盾，要以党章为根本规则。”[1]51党章是党的根本大法、必须遵守的总章程。党将革命和建设的基本经验写入了党章，将改革开放中的实践创新、理论创新、制度创新的成果写入了党章，全党必须认真学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章，增强忧患意识、创新意识、宗旨意识、使命意识。

其二，要注重法规的及时性和有效性。2013年7月29日，党中央公布了《关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》，对1978年至2012年6月间以中共中央、中共中央办公厅文件形式767件党内法规和规范性文件进行了清理，废止了162件与目前党的路线方针政策不相符合、与国家宪法法律相抵触的文件。对138件已经过时的文件，宣布失效。2013年11月27日，中央发布了《党内法规制定工作五年规划纲要》，决定制定和修改一批党内法规。2015年10月，修改通过的《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》就充分体现了这一精神。《准则》坚持正面倡导，将“八个禁止”“五十二个不准”等有关负面清单移入同步修订的《处分条例》，将使用对象从领导干部扩大到全体党员。鉴于党内实际情况，2018年8月，中央政治局修订通过的《中国共产党纪律处分条例》 （以下简称《条例》）加入要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，强调了必须加强党中央的集中统一领导，用“四个意识”筑牢思想防线。《条例》规定的政治纪律26条，新增5条，修改12条，这是十分及时的。《条例》 还注重党纪与国法的衔接，第27条至30条、33条做了详细规定。《条例》 写上了监督执纪的“四种形态”，这些规定使党内法规更加有效。

其三，注重党内法规的针对性。修改后的《廉洁自律准则》针对性很强，要求党员坚持公私分明、先公后私、克己奉公，清白做人、干净做事，崇尚节俭、节约、艰苦朴素，吃苦在前、享受在后、甘于奉献。既面向全体党员，又突出领导干部这个“关键少数”。《准则》强调党员领导干部还要做到廉洁从政、廉洁用权、廉洁修身、廉洁齐家等更高要求。2018年8月中央政治局修订通过的《纪律处分条例》充实完善了习近平总书记强调的对“七个有之”问题的处分规定；对干扰巡视巡察工作、党员信仰宗教、利用宗族和黑恶势力欺压群众、不重视家风等八种典型违纪行为作出处分规定。所有这些，使党内法规的针对性进一步得到增强。

（四）坚持高标准和守底线相结合。

习近平指出要“坚持高标准与守底线相结合”，他还说：“道德使人向善，是纪律的必要前提和基础；纪律用来惩恶，是道德的坚强后盾和保障。”[1]65-66修订后的《廉洁自律准则》坚持正面倡导，强调立德，重申党的理想信念宗旨和党的优良传统作风。这是高标准，展现了共产党人高尚的道德追求，这也是一个看得见、摸得着、够得着的标准。同步修订的《纪律处分条例》围绕着戒尺要求，开出“负面清单”，重在立规矩，划出不可触碰的底线。这样，高标准和守底线就结合了起来。

（五）制度要精、要务实管用

习近平指出：“‘三大纪律、八项注意’就那么几条，很容易记，更容易执行。”[1]57他明确指出：“制度不在多，而在精，在于务实管用，突出针对性和指导性”。[1]55原来的《廉政准则》 共4部分18条，有3万6千字。2015年10月修订通过的《廉洁自律准则》，借鉴了“三大纪律、八项注意”的表述，向全党提出“四个坚持”和“四个自觉”，仅仅281字，就集中展现了共产党人的高尚道德追求，要义极为明确，使人一目了然。

（六）党纪与国法分开，党纪严于国法

习近平指出：“党章等党规对党员的要求比法律要求更高，党员不仅要严格遵守法律法规，而且要严格遵守党章等党规，对自己提出更高要求。”[1]56党纪是对党员说的，法律是对公民说的，不能把党员等同于公民，党的性质和宗旨必然对党员要求更高。习近平还强调，纪律就是纪律，纪在法前，纪律严于国家法律，这是党的十八大以来制度创新的一大成果。党的《纪律处分条例》将原来十类纪律进行了重新归纳，整合为政治、组织、廉洁、群众、工作和生活六类纪律，明确纪律就是纪律，彻底将党纪与国法分开。违背党纪，要受到纪律处罚。原来178条中近80条与国家法律重复的贪污贿赂、破坏社会主义经济秩序、违反财经纪律、渎职行为、妨害社会管理秩序等条例从纪律中取消，由法律处理。这样，政党特色、党纪特色就更加突出。避免了混淆党纪和国法的现象，更有利于相关部门的工作。

（七）党的优良传统和工作惯例必须作为内在的制度

习近平指出：“党内规矩有的有明文规定，有的没有，但作为一个党的干部特别是高级干部应该懂的。”[1]8党在长期革命和改革开放实践中形成的优良传统和工作惯例也是十分重要的党内规矩，是党内的一种传统、一种范式、一种要求。“纪律是成文的规矩，一些未明文列入纪律的规矩是不成文的纪律”。[1]7有外在的有形的制度，也有内在的无形的制度。在长期革命和建设中形成的优良传统和工作惯例是我们的宝贵经验，是全党都要吸取和遵循的内在约束。例如，实事求是、为人民服务、认识来源于实践等优良传统以及从群众中来，到群众中去的工作方法等，都是不能违背的。有了内在的约束，外在的制度才能更好地发挥作用。

（八）增强制度的执行力

习近平指出：“法规制度的生命力在于执行。”[1]88过去，我们制定了许多制度，仍然存在不少问题，一个重要原因就是认真不够。因此，必须把认真作为干部管理工作的一条重要原则。一是要认真进行制度宣传，“明制度于前，重威刑于后”。二是制度形成后，必须坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外。要抓住典型案例进行警示教育，惩处一个，可以教育一片。习近平指出：“巡视是党内监督的战略性制度安排。”[2]党的十九大提出要在市县党委建立巡察制度。巡视巡察要全覆盖，对发现的问题，要挖出深层次原因，坚决纠正。三是查出违纪违法问题制度化、经常化。要使党员干部所想所行都有敬畏之心，言行有法规可循。对踩“红线”、越“底线”、闯“雷区”等现象，坚决查处。四是领导机关和领导干部带头遵守制度。党的十九届四中全会明确指出：“完善和落实全面从严治党责任制度。”习近平指出：“从严管理的要求能不能落到实处，领导机关和领导干部带头非常重要，领导机关和领导干部做出样子，下面就会跟着来、照着做。”[3]领导干部犯错误，对党的形象和威信损害极大。因此，要强化领导干部带头贯彻制度的意识，一级带一级、一级抓一级，通过示范效应，就能形成风清气正的从政环境。五是理清责任，落实责任。要落实党委的主体责任和纪委的监督责任，“不讲责任，不追究责任，再好的制度也会成为纸老虎、稻草人”。[1]113

无疑，全面从严治党制度不是孤立的，制度建设当然要与党的政治建设、思想建设、组织建设等密切配合，才能发挥其效应。