云南少数民族贫困地区农村社区治理创新研究——以云南省峨山县小街街道牛白甸社区为例

（中共峨山县委党校 培训科研室，云南 峨山，653200）

党的十九大提出要打造“共建共治共享”的社会治理格局，而实现这一格局的重要路径就是推进治理创新。农村社区治理是整个社会治理的重要环节，也是最大的短板，打造“共建共治共享”的社会治理格局，必须要补齐农村社区治理的短板。但是，由于资源环境、民族文化等因素的影响，云南少数民族贫困地区的农村社区治理具有自身的特殊性，如何结合自身的特殊性探索走出一条治理创新之路，这是像峨山县小街街道牛白甸社区这样的农村社区需要思考和解决的现实课题。

一、牛白甸社区治理创新的实践探索

牛白甸社区是云南省峨山彝族自治县小街街道下辖的一个社区，位处峨山县城东南，离县城10公里，地处山区半山区，居住着汉族、彝族、回族、哈尼族等多民族，是典型的少数民族聚居的贫困地区。社区国土面积22.34平方公里，下辖牛白甸居民小组、阿巴冲居民小组、万新居民小组、玳瑁居民小组、小海洽居民小组、甸百亩居民小组，有463户，1638人。除了甸百亩居民小组为回族聚居以外，其余各组均为汉族、彝族、哈尼族、傣族等多民族杂居。

自脱贫攻坚战役打响以来，国家将更多的人力、物力、财力投入到牛白甸社区，随着牛白甸社区治理主体、治理结构、治理内容、治理重点的变化，集多民族杂居和回族聚居为一体的山区贫困农村社区，其治理显得异常复杂和艰辛。因此，牛白甸社区“两委”紧紧围绕集山区半山区、少数民族、贫困为一体的农村社区实际，紧紧围绕社区脱贫攻坚巩固提升的工作重任，在上级党委和政府的领导下，通过民主管理、民主协商的方式，整合各方资源，致力于农村社区居民群众更富、村庄更美、村风更好，不断满足农村社区居民群众对美好生活需求的农村社区治理的实践与时俱进，不断探索和创新。

（一）以党建为引领夯实农村社区治理基础

牛白甸农村社区脱贫攻坚巩固提升任务艰巨，农村社区治理千头万绪，面对新形势、新任务、新变化，社区在实践中找到了党建工作这个着力点和敲砖石，通过做细做实做深党建工作促进脱贫攻坚巩固提升，夯实农村社区治理的基础。一是培育优秀党员，建强党员干部队伍，发挥基层党组织在少数民族农村贫困社区治理的领导核心作用。社区党总支从自身做起、从党员队伍建设做起，着力于6个支部88名党员的理论学习和党性锻炼。社区通过云岭先锋访谈节目平台、邀请党校老师上党课等多种形式，严格执行“三会一课”制度和党员积分制度；通过定期进行人居环境整治和“急、难、险”事务的实践锤炼，不断增强党员意识；通过走访群众，调查摸底，把党性强、具有一定文化知识，工作积极，敢于担当的人员作为重点考察对象，依法补选了牛白甸居民小组党支部书记和居民小组组长，进一步优化了牛白甸居民小组干部配置，提高了农村贫困社区党组织的战斗力。二是充分发挥党员干部的先锋模范作用，做好牛白甸社区的矛盾调处和协调工作。社区党总支认真贯彻执行党的民族宗教政策，严格遵循选举基本原则，并结合甸百亩居民小组回族聚居、人口较多、选举情况复杂的实际，组织党员干部入户摸排、详细了解情况，并虚心听取多方意见，在民主协商推荐候选人的基础上，组织团结广大信教居民群众，依法依规对甸百亩清真寺管委会进行换届选举，选举结果既反映了甸百亩居民小组回族居民群众的心声，也为民族地方经济发展、社会稳定、民族和谐奠定了坚实基础。三是坚持党的群众路线工作方法，依靠社区各族居民的力量，加大扫黑除恶专项斗争力度。社区党总支组织党员干部深入域内6个居民小组，通过多种方式对扫黑除恶专项斗争进行广泛宣传，同时，还将扫黑除恶专项斗争相关宣传内容融入社区“三八”妇女节文艺表演中，强化了社区各族居民群众对扫黑除恶专项斗争的重要性和必要性的认识。此外，社区还认真开展线索排查工作，解决了8起涉及邻里、土地、占用集体资产的矛盾纠纷，清除牛白甸组不合格组干部1人，维护了牛白甸社区广大居民群众的根本利益，确保社区平安，不断提升社区各族居民群众的获得感、幸福感和满意度。

（二）以改善人居环境为突破口建设美丽农村社区

原来的牛白甸社区，人居环境卫生极差，生活垃圾、生产垃圾乱扔乱弃，家禽粪便随意堆放路边，严重污染了社区的空气和水源，“苍蝇村”成为牛白甸社区的标识，“吃饭赶苍蝇”成了牛白甸社区的一道“亮丽”风景。这种脏、乱、差人居环境卫生状况不仅严重影响着社区的整体形象和居民的身体健康，而且也制约着社区的现代化治理步伐。针对这些问题，社区坚持以整治人居环境卫生为主线，创新治理工作方法，创建了“垃圾不落地”模式，开启了美丽乡村建设。经过几年努力，牛白甸农村社区于2018年被评选为玉溪市市级绿色社区，2019年入选为第九批云南省绿色社区。如今，牛白甸农村社区的人居环境卫生已是今非昔比，昔日的“苍蝇村”已逐渐淡出人们的记忆。牛白甸社区主要从两个方面创新人居环境卫生治理工作：一是加大“垃圾不落地”宣传动员力度，营造社区治理浓厚氛围。社区通过邀请环保局工作人员讲授环保知识，印制和发放垃圾不落地宣传册，签署保护环境倡议书来引导居民养成良好的垃圾分类、垃圾入袋习惯。同时，社区还为每户村民配备垃圾桶，积极引导村民进行垃圾分类。社区干部、居民小组干部和社区志愿者通过街头宣传和入户走访，把社区下大力气改善居民人居环境的决心和做法传达到每户每个居民，把社区整治脏乱差、改善人居环境、创建绿色社区的重要性宣传到每户居民。通过宣传，有更多村民做到了自觉遵守村规民约和环境卫生管理制度，有更多村民加入到“垃圾不落地”志愿者工作队伍中来。二是社区人居环境卫生治理先易后难，逐渐推开，最终形成遍地开花的良好局面。根据社区各个居民小组的实际，人居环境整治工作以居民小组为单位，先易后难，先从居民意愿强烈的甸百亩居民小组推行，随后逐渐在各居民小组中推开，最后在社区范围内形成遍地开花的良好局面。其中，社区要求每户居民对自家的生活垃圾进行分类，分类垃圾由垃圾车定时、定点收集后拉运到指定的垃圾处理场进行处理；社区结合农村贫困社区居民收入过低的实际和居民的意愿，统一要求每年每个居民自筹10元，同时，社区通过多渠道筹集资金每年补助每个居民小组2000元，采取居民自筹与社区补贴相结合的方式，保障了清运和处理垃圾的费用支出，确保社区人居环境整治工作的顺利开展。

（三）以完善基础设施为支撑提升农村社区服务功能

针对牛白甸社区地处山区半山区，自然条件差、水利设施差、道路设施差的“三差”特征，牛白甸社区“两委”紧紧抓住精准扶贫的政策机遇，把扶贫开发与加大基础设施建设结合起来，充分发挥县挂帮领导、县驻村扶贫工作队、帮扶单位、万企帮万村企业、街道农业农村工作队的作用，协调各方力量，不断完善农村社区水、电、路基础设施建设，不断完善6个居民小组民事房、党员活动室、老年活动室等公益活动场所的设施建设，为提升牛白甸农村社区域内服务功能夯实物质基础。一是优先完善和发展甸百亩居民小组的基础设施建设。社区“两委”从甸百亩是社区唯一一个回族聚居居民小组的实际出发，优先为甸百亩居民小组争取到民族团结示范村扶贫农业开发等诸多项目资金，用于甸百亩居民小组农用三面光沟、机耕路、村内街道硬化、下坝出险加固等设施建设，极大地改善了小组居民农业生产条件。此外，还为甸百亩居民小组安装了太阳能照明灯，更换了水管，修建了净化水池和垃圾池，推动了“农村厕所革命”，使甸百亩回族居民的人居生活环境有了根本性的改变。二是坚持问题导向，峨大线道路改扩建事项及时提上议事日程。社区域内驻有多家企业，在企业发展的同时也带来了巨大的货运压力，致一段运路坑洼不平、交通事故多发，给社区外出居民群众带来严重的安全隐患。为此，牛白甸社区“两委”多方听取了居民群众意见，多次进行了实地勘察，及时把改扩建事项提上社区议事日程。三是重点突破水利基础设施建设。水是农业的命脉。“棚租大沟”是连接棚租水库长为18.4公里的一条三面光沟渠，是牛白甸的“红旗渠”，是社区域内农业生产的命脉，由于年久失修，沟渠的功能得不到正常的发挥。社区“两委”及县驻村扶贫工作队积极协调各方力量，争取扶贫项目资金重点组织实施棚租大沟修建工程，下大力气对域内的坝塘进行修缮加固，及时组织实施玳瑁山地烟区烟水浇地工程。四是强化社区驻地基础设施建设。为改变牛白甸社区的基础设施落后状态，社区积极争取民族团结示范村项目、居家养老中心项目及相关配套项目落户牛白甸居民小组，两个项目及配套项目完成后，将更好地满足社区各族居民群众的生产和生活的需求，同时，牛白甸农村社区的贫困形象也将得到极大的改善。

二、牛白甸社区治理创新面临的困境

（一）产业发展乏力，社区治理缺乏经济基础

目前，牛白甸社区的发展还没有特色优势产业作支撑，社区主要从事农业生产，主要种植烤烟、蔬菜、板栗、水稻和玉米。在众多产业中，烤烟成为社区的支柱产业，烤烟生产成为农户的主要经济来源。但由于社区地处山区半山区，耕地大多为山地，尤其是玳瑁后山，山高沟深，路陡弯急，自然条件恶劣，基础设施落后，加之近年干旱缺水，烤烟浇水要靠车运，往返需1个多小时，农户劳作极端辛苦。而板栗的附加值低，蔬菜的市场价格波动大，社区缺乏对市场发展研究和预判、缺乏龙头企业和农场主带动，市场风险相伴相随，农户收入过低且不稳定。此外，社区无自主创办的经济组织和企业，每年仅有由小街街道下拨的4万元工作经费和红色股份运作收入、原牛白甸小学房产租金收入、小海洽茶山租金收入共计6.2万元的集体经济收入，集体经济基础极为薄弱，面对庞杂的社区治理工程，微弱的社区经济捉襟见肘。

（二）社区治理定位不清，社区治理能力不强

当前，牛白甸社区的治理还没有明确的定位和规划，治理思路也不够清晰。在社区治理的实践中，由于社区书记主任一肩挑，虽然在某种程度上能较好地统一社区思想，但是，由于个人权力过于集中，很容易导致工作思维固化单一，缺乏创新性，容易导致信息沟通不及时、不畅通，从而抑制班子成员、驻村工作队、居民群众、农村社会组织的参与度，致使社区群众的基础性作用、村民自治组织的直接作用、驻村工作队及农村工作队的协助作用得不到充分发挥。此外，社区治理是在党的领导下来开展的，但党不能对社区治理直接参与，而政府偏强于直接干预，甚至把农村社区看作是自己的下属机构，多是行政上的领导或是命令，而社区“两委”在各项工作中也是倾其全力地执行上级指示，客观上限制了用来提升和发展社区自我管理、自我监督、自我教育、自我服务能力的时间和精力，治理主体定位不够清晰，导致了社区治理能力偏弱。

（三）民间组织发展滞后，社区社会组织力量薄弱

现在的牛白甸社区，民间组织数量少，规模小，专业化服务水平非常低。现有组织主要为休闲娱乐性组织，经济发展型、利益代表型和社会服务型等社会组织非常缺乏，社会组织对社区治理发挥的力量非常弱。社区内除了社区居民小组老年协会以外，只有5个居民小组由居民自发组建的文艺队，社区居民小组老年协会主要是对社区老年事务进行管理，对老年人遭家庭遗弃和虐待进行维权和探望，对过世老人进行慰问，而文艺队的作用主要是农闲时的自娱自乐。社区曾针对域内板栗产业成立过协会农村专业合作社，但由于缺乏内部运行机制和造血功能，一直未能发挥作用，成为了空壳摆设。

（四）社区自治程度低，村民参与社区治理的积极性不高

一是农村社区自治程度低。牛白甸社区的治理是在政府的主导下进行的，由于存在政府与社区的职权定位不清、分工不明确等问题，政府直接影响和控制着居委会的选举和经济发展等活动，社区治理带有很强的行政色彩。另外，社区的村务公开主要包括社区和各个居民小组的政务公开、党务公开和财务公开，一般张贴在固定而醒目的位置，公开告知的内容往往有结果，无过程，财务公开半年1次，更多收支信息居民无从及时了解和掌握，居民的许多民主权利得不到实质性的落实。二是农村社区居民对社区治理的参与度不高。首先，居民缺乏主动参与社区治理的强烈意识。牛白甸社区居民由于长期受小农经济思想影响，形成了习惯于被领导、被动接受管理的思维定势，许多事情只有在政府和社区的大力宣传下才被动参与，社区治理主体参与意识弱，治理参与度极低，主体作用得不到充分发挥。其次，社区干部与居民之间的沟通不畅。主要表现在社区干部没有充分动员本社区的高校毕业生参与社区治理。社区域内的高校毕业生均选择外出务工，对于社区来说，这部分人有知识储备，思想观念先进，是社区治理的关键主体，但是，社区干部处于人力、物力成本考虑，很少通知这部分人参与社区治理，从而导致这部分人逐渐淡出社区村务管理的范围。再次，部分社区居民认为参与社区事务管理制度多流于形式，进而产生对公共事务管理的疲倦情绪，甚至认为这种事不能给自己带来实惠，相反还会占用自己干农活的时间和精力。最后，由于部分社区干部在对政策把握不清的情况下，通过居民小组传递给居民群众的信息与他们通过广播、电视、手机等渠道获取和掌握的信息有较大差别，从而对社区干部和组干部产生不信任的心理和抵触情绪，造成主观上疏远、行动上不愿意参与村务管理。

（五）人才队伍薄弱，社区缺乏专业化社区工作人员

牛白甸社区除了设立“为民服务站”和“为民服务中心”外、还设有众多的站和室，比如峨山县“扫黄打非”工作联络站、民情恳谈室、社区民警办公室、群众接待室、心理咨询室、矛盾纠纷调处室、农家书屋、党员活动室、科普活动室等，一个社区服务的设置可谓应有尽有，麻雀虽小五脏俱全，但庞杂的服务机构需要大量的社区工作人员来运作。社区内的工作人员只有20余人，却要全面履行社区各个室和中心的职能，已显得力不从心了。此外，从牛白甸农村社区工作队伍来看，由于长久以来工资（津贴）待遇过低，以及农村劳动力普遍向城市转移等问题的存在，导致社区工作队伍总体力量十分薄弱，整体素质不高，专业化程度偏低，再加上社区专业工作队伍年龄偏大，受教育文化程度低，每年接受专业知识培训的机会十分有限，大部分工作人员的工作思路还停留在过去的老套上，思路不宽，新的发展动能不足，其综合素质不仅难以适应少数民族贫困地区农村社区工作的繁杂性和艰巨性，而且也不能适应社区治理体系和治理能力现代化的长远要求。

三、牛白甸社区治理创新的路径选择

从牛白甸社区治理创新所面临的问题可以看出，少数民族贫困地区的农村社区治理创新是一项极其复杂和艰巨的系统工程，在这条创新之路上有很多难题需要解决，所以，对牛白甸这样的少数民族贫困地区的农村社区治理创新来说，需要在治理现代化的要求下，借鉴其它地区的成功经验，并结合当地的实际情况探索自己的创新之路。

（一）培育特色优势产业，为社区治理提供经济支撑

社区的有效治理离不开必要的经济支撑，产业兴旺不仅是破解“三农”问题的前提，也是支撑社区治理的重要支柱。面对社区建设投入不足等问题，牛白甸社区在推进现代化治理的过程中，治理资金不能仅依赖于上级补贴或者专项拨款，要拓宽资金自筹渠道，更要增强社区自身的造血功能，就是要大力培育特色优势产业，为社区治理打牢经济基础。一是要以产业兴旺为目标，挖掘自身的特色资源，培育特色优势产业。除了生态环境资源，还要重视当地的民族文化资源，尤其要大力培育民族文化产业，民族文化产业才是民族地区最大的特色。二是要以脱贫攻坚为契机，以产业扶贫为抓手，围绕特色优势产业积极探索农村产业发展新模式，逐步推动农村一二三产业融合发展。三是要以创新为引领，壮大特色优势产业。不断创新管理方法和技术，用现代化的规模和标准做“绿”、做精特色产业，使现有的特色优势产业发展迈上新台阶。四是要鼓励和支持带有乡土气息的新兴产业的发展。鼓励居民通过农村合作社的方式发展特色农产品初加工；通过优化乡村休闲旅游业打造一批集康养休闲、特色民宿和民族文化体验为一体的乡村旅游精品工程；通过改造乡村的传统服务业培育农村新型服务业，实现农村向现代生产性服务业转变；通过“互联网+”建设不断推动农村电子商务的快速发展。

（二）创新社区治理理念，提升社区治理能力

面对社区治理定位不清等问题，社区只有理清社区治理思路，并不断创新社区治理理念，才能不断提升社区治理能力。一是要创新治理思路，在深入调查研究的基础上对社区治理进行科学定位。只有进行深入的调查研究，才能做出切合当地实际情况的治理规划，社区治理才能起到相应的效果。在调研的基础上，结合居民的现实需求，制定清晰的治理思路，明确治理主体的职能职责，明确服务内容。对社区的各项职能职责进行全部梳理，厘清政府和社区的关系，对农村的自治服务和政府的公共服务进行清晰的界定，建立清单化的治理责任体系。在调研的基础上，结合当地的人文地理等资源条件对社区进行合理规划，做好顶层设计。规划既要充分考虑社区的生产发展需要，又要充分考虑社区的人居环境建设，尝试建立起新的农村社区治理模式。二是要创新社区服务体系，建立智慧化信息管理服务平台。农村社区治理创新离不开现代化信息技术的支撑，农村社区治理创新要围绕“共建共治共享”的治理要求加快推进农村社区的“互联网+”建设，以“互联网+政务服务”工作为契机，通过现代化信息技术推进智慧社区建设，探索打造“互联网+社区治理”新模式，把社区政务、社区事务、社区服务和社区管理融入互联网信息管理平台，切实提升农村社区治理与服务创新水平。三是要创新社区治理体制，优化社区治理运行机制。现代化的农村治理需要构建统一领导、社会协同、公众参与多元合作的治理机制，以及围绕“以人民为中心”思想建立起“服务为先”的治理运行机制。四是要善于学习借鉴其它地区的成功经验，再结合本地特色寻找适合自己新型农村社区建设之路。比如，广东省江海区的“三社联动”农村社区治理创新，以及上海市宝山区的“社区通”农村社区治理创新都是很好的学习样本，这些成功经验对于少数民族地区的农村社区治理创新也是具有启发意义的。

（三）科学发展社会组织，激发社区社会组织活力

社会组织对促进社会的良性运行和维护社会稳定起着非常重要的作用，并且发挥着基层政府不可替代的作用，是基层政府对农村社区治理的有效补充。所以，牛白甸社区推进治理创新要积极培育和发展农村社区组织，不断激发农村社区社会组织的活力。一是重视社会组织对农村社区治理的推动作用。要科学培育和发展社会组织，尤其要大力支持经济发展型和民生服务型社会组织的发展，切实增强牛白甸社区社会组织的治理能力。二是要进一步规范和完善现有的社会组织，健全内部组织结构。科学发展社会组织就是要不断完善组织的制度化规范，使其符合现代化治理的新要求。科学的社会组织应该具有健全的内部结构，健全的内部结构可以分担部分治理工作，这对于减轻村支两委的治理工作负担是有积极意义的。三是要加大对牛白甸社区社会组织的引导和扶持力度，降低注册门槛，简化登记程序，同时加大培育和孵化力度。四是可以通过引入专业化程度高的社会组织来改善牛白甸社区的治理，专业化的社会组织必然有专业化的服务功能，这是培育和发展当地社会组织之外的另一条有效路径。

（四）有序推动社区自治，提高居民参与社区治理的积极性

在有序推动社区自治方面，一是要增强居民自治的主动性，提高社区的自治程度。自治程度较低的社区治理倾向于政府主导，而自治程度较高的社区则是倾向于政府与社区的协商合作。所以，提高社区的自治程度就是要处理好政府与社区之间的关系，努力实现二者之间的有机结合与良性互动，协商合作关系也必然能够提高村民自治的主动性和积极性，进而推进社区自治的制度化和规范化。二是可以对牛白甸社区公共事务管理实行分类管理。牛白甸社区治理创新需要理清各类事务的治理主体，分清楚哪些事务应该由政府治理，哪些事务应该由社区治理，哪些事务可以由政府与社区协同治理，理顺关系后对社区进行分类管理，对于应该由社区治理或者由政府与社区协同治理的各项事务，社区可以充分发挥自主性进行治理。三是要不断优化居委会的组织结构，增强居委会的自主性。优化重组社区内众多的“站”和“室”的机构设置，减少社区管理的行政化，增强社区的自我管理功能，提升社区治理工作效率。四是要健全民主参与机制，提升牛白甸社区的自治水平。尤其要提高居民的民主管理和监督的权利，鼓励居民在民主的氛围中进行治理创新。五是要增强社区干部的自治意识，提高干部的治理能力。通过加大培训和宣传等手段树立社区干部的自治意识，增强社区干部的自治创新能力，只有增强社区干部的治理能力，才能充分带动广大居民进行社区自治；在提高居民参与社区治理的积极性方面，一是要增强居民的公民意识，动员广大居民积极参与到社区治理中来。每个居民都是社区治理的主体，社区治理人人参与，治理成果人人共享，这也是“共建共治共享”价值的体现。二是要多渠道畅通居民的利益表达渠道，真正提高居民的参与热情。不仅可以通过民情恳谈会、民意听证会等多种方式拓宽村民的利益反馈渠道，也还可以通过微博、微信等多种信息平台拓宽居民与干部之间的沟通渠道，使更多居民带着热情参与到社区治理中来。三是可以借鉴其它地区农村社区治理创新的成功经验，引入参与式理念，推动政府职能的转变，激发居民参与治理的积极性和主动性。

（五）稳定建设社区队伍，提高社区工作人员的专业化水平

推进农村社区治理创新，人才是最关键的因素，所以，牛白甸社区的有效治理需要专业化的人才作保障。面对专业化人才队伍缺乏等问题，牛白甸社区需要加强专业化人才队伍建设，这也是所有少数民族地区农村社区治理创新面临的共性问题。一是要大力培育本土人才，提高社区工作者队伍素质。通过开展各类培训来增强社区工作人员的治理创新思维和树立现代化的治理理念，转变社区工作人员队伍的思想观念，特别是要转变原有的保守观念。二是要对社区工作人员进行规范化管理，不断激发社区活力。对于下派到社区的工作人员，要明确其职责，充分发挥其桥梁作用。此外，在人员配备方面要高度重视年龄结构和学历职称结构，合理的人员结构可以造就一支工作能力强，并且善于沟通协调又懂得做群众工作的高效率工作队伍。三是建立社区工作人员的奖励机制。提高社区工作人员的工资待遇，对社区工作人员进行必要的绩效奖励和生活补贴，通过奖励制度留住人才和吸引外来人才。借助农村社区网格化治理的成功实践，把网格员的工资纳入财政预算，对兼职网格员进行一定的生活补贴，打破以往“留不住人”的现实困境。四是可以学习“专家治理”模式，积极宣传当地独特的民族文化资源和生态环境资源，以及现有的治理成效以及独特经验，吸引更多的科研专家、社会工作者入驻社区和研究社区，让更多的专家和社会工作者为社区的治理创新出谋划策。