公证参与社会治理的立法和业务实践探讨

张文静

广东省深圳市深圳公证处，广东 深圳 518048

社会治理既是一种政府在经济发展和社会资源过程中实施管理的方式，也是政府制定和实施决策的过程，是一个开放性、动态性的系统工程，隶属于国家治理体系。党的十九大报告指出，要充分发挥社会组织在社区治理体系建设中的作用，推动社会治理的重心下移，以期提供精准化、精细化的服务，达到政府治理、社会调节、居民自治的良性互动效果。

因此，建立健全社会组织充分参与社会治理的制度和社会环境，充分发挥社会组织的优势，弥补政府行政职能的缺失，尽快完善、规范多元共治的社会治理体制，真正实现社会治理的重心向基层下移成为目前社会治理中遇到的难点和热点问题。

“公证制度是我国社会主义法律制度体系的重要组成部分，是一项预防性的司法证明制度，具有服务、沟通、证明、监督等功能，在维护人民群众合法权益、保障民商事交易安全、维护市场经济秩序、创新社会治理等方面具有独特的职能优势和重要作用。”①公证机构属于“与政府部门彻底脱钩”的“法律服务业”“社会组织”和“专业机构”，作为一种特殊的社会组织形式，明确自身的社会价值定位，积极参与社会治理责无旁贷。公证参与社会治理，充分发挥公证职能作用，有效承接政府的部分行政职能，具有可行性和合理性。目前，公证行业已经介入的社会治理方面的事务主要有：行政机关的部分行政事务行为，比如对禁毒部门的毒品销毁过程全程监督的公证；社会公共管理事务方面的教育部门的学位摇号活动、商品房选房顺序的公开摇号活动等；各类商事主体召开会议做出商事决策过程的公证等。

从目前公证行业介入的社会治理方面的公证业务来看取得较高的社会效益，这与公证职能的独特性和优势密不可分，相对于其他社会组织，公证在社会治理方面具有更强的中立性、专业性、规范性，经过公证的事实和行为具有更大的公信力等优势。“国际经验和国内实践证明，一个没有公证深度参与的社会治理体系是不完备的。法治治理体系中，充分利用公证作为预防性司法制度、非讼法律事件裁判者的作用，是提高司法资源配置效率、提升法治体系运行效能的重要环节。”②充分发挥公证制度在社会治理领域的证明和监督两大功能，可以最大限度保障公平公开公正，承接政府管理的部分职能，不仅能化解矛盾纠纷，还能从源头上预防纠纷的发生，最大限度维护社会稳定，从而提升政府的行政事务治理能力和社会治理现代化水平。在社会治理领域公证还具有很大的作为空间，可以开拓更多的业务领域。

一、行政事务方面

公证介入行政事务方面主要是指为各行政机关或者其授权的机关、单位的具体行政行为主要涉及各类执法行为进行监督公证。主要涉及的职能部门是有行政执法权的各行政机关，比如：海关缉私部门、交通管理部门、市场监督管理部门、城市综合管理部门、国土部门的某些行政执法行为。

二、社会公共管理事务方面

社会公共管理事务方面需要公证服务的主要涉及：政府的重大招投标行为的现场监督公证、社会稀缺资源或紧急状态下物资分配的抽签摇号行为的现场监督公证、由政府职能部门主导的人才住房或安居房或公租房或经济适用住房等抽签摇号活动的现场监督公证等。

三、社会基层治理方面

社会基层治理方面需要公证服务的主要涉及：小区业主大会或业委会的召开过程、更换小区物业服务企业的招投标过程、各街道人民调解委员会的调解协议及调解活动、商事主体各种涉及商事决策会议的召开过程、公司商业文件或者相关法律文书的送达公证等。

四、司法辅助事务方面

公证机构参与人民法院的司法辅助事务，具体活动主要涉及送达、调解、保全、取证、执行等司法辅助事务。目前，正在进行试点工作，对此各地司法行政机关都在推进和支持。

公证行业参与社会治理的广度和深度不断扩大的同时，也遇到了一些问题和业务开拓的“瓶颈”，主要存在以下几个方面的问题：

（一）缺乏与之相关的专门立法及政策指引。目前缺少与公证参与社会治理相关的法律法规或规范性文件作为公证参与社会治理的依据和保障。关于公证参与司法辅助事务，最高人民法院、司法部联合发布了《关于开展公证参与人民法院司法辅助事务试点工作的通知》；2019年8月广东省司法厅发布了《关于开展公证参与行政执法事务的指导意见》。从目前的相关规定来看，无专门的法律法规和政策指引或者规范性文件涉及公证参与社会治理方面。而上述文件在性质上均是“指导意见”，是行政指导，仅是引导、建议的一种导向性政策，需行政主体同意并自愿执行才能得以实现行政效果，不具有强制性，因此严重影响了在行政实践中的执行力。在公证业务实践中，公证业务领域开拓受阻，各行政职能部门对上述指导意见的执行情况也各不相同，执行力度不够，工作开展难度大。“无法可依”也就导致行政实践中政府采购公证服务的经费问题难以解决。由于无法保障专门的经费购买公证专项法律服务，公证专项法律服务的开展受阻，从而无法最大限度地发挥公证在提升政府行政事务治理能力和社会治理体系现代化水平建设中的特有职能作用，这种情况下还可能增加政府的行政成本。

（二）缺乏统一规范化的公证办证流程和规则，导致公证业务实践中各个公证处各个公证员的具体做法不一，导致公证的办理形式和公证书的格式不尽相同，容易给当事人造成一种不严谨的公证服务体验，从而影响公证的整体公信力。2019年8月15日广东省司法厅发布的《关于开展公证参与行政执法事务的指导意见》中列明了行政执法中公证适用的详细情形和公证工作流程，其他文件中均未涉及。针对当事人的公证申请，是以现场监督类的形式办理还是以保全证据类的形式办理，公证员对此意见不一。

（三）缺乏统一的收费标准和依据，由于公证处或者公证员对每个案件的办理方法不同，导致收费也不尽相同。涉及社会治理的公证案件收费，是按件数收费，还是按时间长短收费，还是按照项目标的收费，还是采取协议收费的方式？对此各个公证处的做法也不一样，导致当事人为了同一个案件四处询价，容易引发公证行业内的恶性竞争，从而影响行业的整体发展。

而作为公证机构积极参与社会治理，一方面需要针对公证申请人的具体公证服务需求，拟订公证专项法律服务工作方案，该方案应是一对一的个性化服务。接到公证服务申请后，公证机构要第一时间指定专人负责跟进，结合公证法律服务对象的具体需求和具体行政行为或其他事务行为的特征，制定公证法律服务专项工作方案，综合相关行为的社会效果进行服务流程控制，提供定制化、专业化、标准化的公证法律服务，明确公证专项法律服务的内容、办理流程、规则等细节问题，明确双方的权利义务。

另一方面，在公证机构内部需要设立专门的关于社会治理业务的对接部门，组建专业化的公证员团队，针对每个具体公证法律服务需求对象指定专人负责对接，指派业务骨干提供精准化、精细化的公证专项法律服务。并根据公证法律服务对象所需公证服务的办理方式和要求，配备专业的公证业务办理硬件设备，为公证专项法律服务提供硬件保障。

综上，尽快解决公证参与社会治理过程中遇到的问题，尤其要建立健全公证参与社会治理的相关立法，才能使公证在社会治理中发挥更大的作用，从而进一步提升政府的行政事务治理能力和社会治理的现代化水平。

注释：

①《司法部关于进一步加强公证工作的意见》（司发［2014］12号）.

②周志扬.社会治理创新背景下对公证职能的再认识——从公证“证明论”和“服务论”之争谈起［J］.中国司法，2017（2）：55-58.