行政诉讼中行政机关败诉原因分析及建议

周露露

上海市闵行区人民法院，上海 201100

《中华人民共和国行政诉讼法》实施30年来，行政诉讼案件不断增加。2015年正式施行的新版行政诉讼法将“解决行政争议”列为行政诉讼法的立法目的之一，凸显了行政诉讼制度在化解官民矛盾、维护社会和谐中的重要地位。①在当前的行政诉讼司法实践中可以发现，行政机关依法行政的水平日益提高，但是仍存在一些问题需进一步改进。分析行政机关在行政诉讼中败诉的原因，可以倒推出行政机关在日常执法中存在的问题，以助力行政机关更好的行使法定职权，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，推动实质化解行政争议。

一、涉诉行政机关的特征

行政行为涉及我国经济、文化、社会发展的方方面面，与百姓生活息息相关。由于行政职能的划分，司法实践中主要的涉诉行政机关包括公安机关、乡镇人民政府、劳动和社会保障部门、城建管理部门（规土部门及城管执法部门）以及工商管理部门等。在进入司法审查程序后，人民法院对行政行为的合法性进行审查的过程，有利于行政机关发现问题，对公民、组织受到公权力侵害的合法权利予以救济。

二、行政机关败诉原因分析

（一）履职不规范或不充分

1.没有职权或超越法定职权作出行政行为

行政职权具有法定性和专属性，“法无授权不可为”。行政机关在实施行政行为时必须具有法律法规授权或者有权机关委托，如果没有职权或者超越法定职权实施行政行为，则为主体资格错误，将直接导致败诉的后果。

2.未按期履行法定职责

依法行政要求行政机关必须依法履行法定职责，维护行政相对人的合法权利。但是一些行政机关因为收信、转交等流程未依法衔接或者工作疏忽等，导致超期履行或不履行法定职责，继而引发行政诉讼。

对于被人民法院生效判决确认违法的强制行为，给行政相对人造成损失的，行政机关应承担相应的赔偿责任。但实践中大多数执法机关不愿履行赔偿义务，当事人往往再次诉至法院。

（二）证据不足或适用法律错误

1.证据不足、认定事实不清

行政机关作出行政行为，应当以事实为依据，即在认定事实时，应当充分履行调查职责，掌握充分的证据，否则会对公民、组织等造成权利损害。如在一些行政登记案件中，申请人向登记机构递交的申请材料中的公证书等文书系伪造，登记机构据以办理行政登记的申请材料不具有真实性、合法性，致使登记机构错误地为申请人颁发了相关权证，利害关系人诉至法院后，法院认定此种情况下的登记行为属证据不足，认定事实不清，相关登记行为依法应当被撤销。

2.适用法律错误

行政机关法律适用方面的错误主要包括两种情形：一是法律规范援引有误，二是未按法律规定作出行政行为。如在一些行政处罚案件中，行政机关对违法事实认定无误，亦援引了正确的法律条文，但却并未按照该条款规定的幅度作出后续处罚，即作出的行政行为与其适用的法律依据明显不一致。

（三）执法程序存在瑕疵

行政机关在作出影响行政相对人权益的行政行为时，必须遵循正当法律程序，包括事先告知、听取陈述申辩、提供救济途径等，同时在送达方面也应该严格按照法定程序。然而实践中行政机关执法程序存在瑕疵的情况仍有存在。

1.行政程序违法

如在一些拆除违法建筑类的案件中，行政机关在接到违法建筑线索后未尽调查核实义务，在没有作出责令限期拆除违法建筑决定、催告、听取陈述和申辩的情况下，或者在责令限期拆除违法建筑决定规定的复议和起诉期限内，径直强制拆除涉案房屋或建筑物，程序违法。

2.送达程序不规范

《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”针对常见的可能需要留置送达的情况，《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”也就是说，留置送达适用的是受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的情形。然而一些行政机关在送达执法决定时，发现受送达人家中无人，会采用直接将决定书贴在大门上然后拍照取证的方式进行所谓的留置送达，该送达方式违反相关法律规定。此外，个别行政机关对当事人进行公告送达前未穷尽送达手段，当事人对送达程序提出质疑，容易引起矛盾激化。

（四）其他方面

执法人员还存在着一些工作责任心不强、履职不到位的情况。主要表现在以下三个方面：一是执法人员执法不规范。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定，行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。审判实践中，当事人往往会反映执法人员未出示证件，执法过程简单粗暴或者现场检查笔录、审核表中并非承办人本人签字等。二是笔录不规范，主要是字迹潦草，重点内容不突出、前后矛盾等，还有个别笔录明显不符合常理，引发当事人合理怀疑。三是错写、漏写文书内容。行政机关在制作告知书或者决定书时错写、漏写当事人姓名、地址、法条等，遗漏陈述申辩权、救济途径等。

三、依法行政工作建议

（一）兼顾事实与程序，注重行政执法规范化

行政机关在作出行政行为时，既应当维护实体正义，也应当注重程序正义，忠于事实，并严格遵循法定程序，避免因程序违法而影响行政行为的合法性。

在行政执法过程中，行政机关应当善尽调查义务，确保行政行为认定事实清楚、证据确实充分。另外，要充分保障行政相对人的陈述、申辩、征询等程序性权利，及时告知权利义务，严格按照法律规定的条件和程序送达行政文书。

严谨、合规的执法行为在保障实体公正的同时，也有利于树立良好的执法形象，提升行政执法的公信度，更易获得相对人的配合与支持。

（二）加强执法能力建设，强化执法人员职业素养

一是要不断加强业务知识学习。随着社会不断发展，新类型、新情况层出不穷，执法人员要加强业务学习和研讨，特别是要加强对行政诉讼法及其司法解释以及相关法律法规的理解适用，提升业务素养；二是提高执法人员的责任意识。行政机关执法人员应当加强工作责任心，尽责履职，并加强对法律文书的审查和校对，避免发生低级错误。

（三）强化沟通协调，推进争议解决

树立正确的纠纷化解观念，行政机关在诉讼中除对于有败诉风险的案件要积极协调化解之外，即使在行政行为合法合理的案件中，也要及时了解原告的真实诉求，对于有化解可能性的案件亦应积极与原告沟通，争取从源头上解决问题。充分发挥行政机关负责人对于纠纷化解的作用，行政机关负责人出庭应诉，能直观了解本机关的行政执法水平，通过对败诉案件的原因分析，发挥个案的辐射作用，更好地促进依法行政。

注释：

①章志远.行政复议与行政诉讼衔接关系新论——基于解决行政争议视角的观察［J］.法律适用，2017（23）.