治理噪音污染建设宁静城市的合理化建议

唐述英

近年来，快速的城市化带来的不仅有便利的生活，“不夜城”的繁华，还有环境治理的一大顽疾——噪音污染。推动“宁静”成为城市环境常态，以“宁静”提升城市文明指数，让市民过上健康、自然、节能的生活，正越来越成为市民影响幸福指数和归属感的重要因素。

一、噪音扰民的危害

正是由于对人体健康的直接影响，并由此导致的社会秩序伤害，世界多国把噪音污染列为主要的环境污染公害之一，日本甚至把噪音列为环境污染公害之首。

（一）噪音污染危害人体身心健康

长期受到噪音危害的人，生理上和心理上都会受到伤害。有关研究表明，超过50分贝就会影响睡眠和休息。70分贝以上噪音会造成心烦意乱，精神不集中，影响工作效率，甚至发生事故;长期工作或生活在90分贝以上的噪音环境，会严重影响听力，甚至导致噪音性耳聋。

（二）噪音扰民破坏社会和谐

所谓“噪音扰民”，是一个以行为后果为定义的概念，即只要产生的噪音侵扰了公民的正常生活，即产生噪音扰民的事实。噪音对人身心健康的危害，成为影响邻里关系，破坏社会和谐的重要原因。2019年5月，生态环境部公布全国“12369”环保举报办理情况，其中噪音污染举报占414%。据重庆市环保局统计，2016～2018年，全市建筑施工噪音年均近2万件。其中，截至2018年8月24日，12369投诉受理中心共接到群众投诉33994件，其中涉及建筑工地的投诉20211件，同比上升538%。

（三）噪音扰民拉低城市公共文明指数

噪音污染源制造者面对受害者的请求、指责、报复却无动于衷、心安理得，反映出其缺少生活自律规则和在日常生活中自觉维护安静环境的责任意识，个人道德、文明修养的不足和集体意识、大局观念的匮乏，与理解、尊重他人的社会文明背道而驰。

二、噪音污染治理难的原因分析

饱受噪音困扰的居民，有的对噪音污染的危害知之甚少，维权意识淡漠，或者寄希望于治理“搭便车”，习惯性地选择忍耐。而另一部分人则相反，为争取安静的环境一直在努力，但却困难重重。

（一）认定受理部门难

一是存在职责交叉，噪音定性难。目前，法律授权和职能规定多个行政部门都有权管理噪音。理论上各司其职，实施起来却不尽人意。2018年8月，重庆市多部门联合开展“宁静行动”。环保、城管、城建、文化、公安、交管、海事、工商、质监等有职权部门悉数在列。但深受噪音困扰的居民研究各部门分管的噪音类型才发现，不知道电话到底应该打给谁。如，反复投诉大排档夜间打骂、喧哗扰民，接诉电话表示“权力有限”时，居民不知道应该以扰乱社会秩序、占道经营、寻衅滋事等中的哪个理由投诉。

二是部门“踢皮球”，问题“三不管”。如，处理广场舞噪音扰民问题。环保局根据《中华人民共和国环境噪音污染防治法》第58条第二款之规定告知举报人，建议向公安机关反映。但是，从公安机关得到的回复是“噪音污染不属于规定的110受理范围，建议向城管举报”。城管的回复是“群众娱乐健身并未影响市政管理，无法处罚”。再打环保局电话，回复是“环保局管的是生产类噪音，我们无权管理生活类噪音”。

（二）维权举证难

一是现行法律主要以“违法性”作为构成环境噪音污染的前提。例如，界定是否存在噪音侵权，片面地以是否“超出国家规定的排放标准”作为唯一尺度，忽略受害人的主观感受。事实上，由于个人的健康状况、职业、心理等差别，对噪音的耐受力差别非常大。即使受害人（如心脏血管病人、夜班人员、睡眠障碍患者）明知是噪音侵扰导致的伤害却无法举证侵权与后果之间的因果关系。

二是法律的概念漏洞，形成举证“真空”。如，按照2008年原环保部颁布的《社会生活环境噪音排放标准》，居住、商业、工业混杂区执行二类标准，白天噪音不得超过60分贝，夜晚不得超过50分贝。但该标准规定的社会生活噪音指营业性文化娱乐场所和商业经营活动中产生的噪音，现行噪音排放标准不能对广场舞产生的噪音做鉴定。

三是噪音加害者认定难。一方面，可能产生环境噪音污染的设备、设施边界难以界定，造成噪音无法测量。噪音监测中，大功率音响器材的音量调节随意性太大，人为干扰因素不可控，有可能造成监测数据失真。另一方面，对商业广告、深夜行人喧哗等流动性噪音更无法测量，即使监测设备有测量数据记录，也无法对噪音制造者追责。

（三）噪音预控难

一是建设规划无预案。楼盘开发规划设计时，通常只涉及容积率采光、绿化率、基本楼间距等，并未涉及小区的防噪审批等细节。如果楼间距太短，住户中有经营茶楼、不锈钢加工等住改商行为，小区宁静没法保证。国家现行的建设项目环境影响评价相关法律法规暂未对广场建设噪音的防治做明确要求和规定。到广场周边居民、办公楼深受噪音困扰却投诉无据。

二是矛盾管理难。一般情况下，行政部门接到噪音扰民的投诉都会作出回应。但噪音矛盾管理实践比理论复杂得多。例如，某广场有5支广场舞队，为争场地互飙音量。居民多次投诉广场舞噪音扰民。公安、城管、广场管理处甚至特警都到现场处理、调解。协调过程中发现，要综合考虑城镇化问题，闲散人员“找事做”的社会稳定问题，精神文明渐进提升问题等。否则处理起来，更多会“和稀泥”，或者不了了之，失之于宽、失之于软。

三、治理噪音污染，打造“宁静城市”

打造“宁静城市”，保持噪音污染不超标，噪音污染治理不反弹，是城市治理的一项重要指标，也是城市文明生活的样板和缩影。

（一）明确监管、执法责任主体

一是综合使用法律授权。明确各类噪音监管、执法责任主体，减少职能交叉或者“三不管”。如，交通噪音由交通部门管;工业、加工制造、建筑施工产生的噪音由环保局管;生活、商业噪音由公安、市政管。如在市区的公园、街道、广场等公共场所组织娱乐、集會、商业等活动，使用音响器材、持续、流动喧哗产生干扰周围生活环境的过大音量的行为由公安机关负责监管。

二是将噪音治理纳入基层社会治理体系，按照属地化管理的原则，建立由政府牵头、相关部门依法管理、场地管理单位配合、社区居委会和业主委员会以及相关社会组织等广泛参与的管理机制，安装噪音自动监测屏，实时显示噪音的分贝;加强日常巡查，关注群众诉求，把因噪音产生的矛盾化解在基层、化解在萌芽状态。

（二）完善法律法规，全覆盖噪音维权领域

一是倒置举证责任。根据最高人民法院《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》第8条规定，原告应当就存在污染行为和损害之间“可能”存在的因果关系的初步证据，被告应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系进行举证。倒置举证责任，对行为与后果进行合理推定，有利于改变受害者举证不力，加害者有恃无恐的局面。

二是填补维权“真空”。借鉴“认为”的法理精神，以“损害性”作为噪音侵权的前提，强调受害人的主观感受，改变噪音侵权片面以“超出国家规定的排放标准”作为唯一尺度。如前段所述之规定，在因果关系不明的情况下，如被告无法举证不存在因果关系，则推定因果关系成立，可望弥补有关法律主要以“违法性”作为构成噪音污染的前提规定之不足。

（三）加强预控，还城市“宁静”

一是科学规划，“隔离”噪音。统筹群众性（特别是露天）文化、体育活动设施和广场用地布局。旧城区借“棚改”之机，按人口规模或服务半径以及有关要求配套建设选址，并以设施引导开展有效“隔离”噪音扰民的文体活动。新城区建设时，严格执行楼间距规定，科学划分居住、医疗、教育、工业、商业等功能配套，设置生态隔离带、交通禁鸣区“隔离”噪音影响。

二是协调引导，减少噪音。借“创文”之机，政府推动社区自治组织协调各方通过限区域、限时段、限音量等方式，制定符合本地实际、人性化、针对性强的噪音防控管理办法或文明公约。同时，探索实施广场文化活动登记备案制、星级评定制、小区文明评价进社区查询系统等相关管理制度，并以“红黑榜”方式引导全社会努力营造“宁静”文明城市的氛围。

作者单位：中共重庆市南川区委党校

责任编辑：张 波