宁夏水资源保护及其立法分析

郑东媚

摘 要：水，作为一种重要的自然资源，对人类生命和社会发展而言都是非常重要的。保护水资源，不仅是社会现实的迫切需要，更是我们每个人的使命。对于水资源匮乏、水资源分布不均衡的宁夏而言，则更应注重水资源保护问题。因此，了解宁夏地区水资源的基本情况，分析宁夏水资源保护的必要性，认识宁夏水资源保护面临的困境，提出推进宁夏水资源保护的对策建议，对实现宁夏水资源保护及综合治理有着重要的意义。

关键词：水资源保护;困境;水资源使用权

一、宁夏水资源概述

（一）宁夏水资源的基本情况

1、自产水资源短缺

宁夏地处我国西北，位居黄河中游，纬度偏高，东南方向的暖湿季风和西南方向的暖湿气流是难以到达该地的，一方面是因为距离较远，临近该地时季风或气流已不再强劲，另一方面是因为山脉的阻隔，使其难以到达。因此，造成了该地降水稀少，且蒸发量较大的现状，同时，该地也欠缺高山冰川水的补给，致使全区自产水资源十分短缺，是全国水资源最少的省区之一。

2、主要依赖于过境黄河水

宁夏位于黄河的中上游，黄河干流贯穿全境。相关数据表明，宁夏黄河段约长397千米，占据黄河全长的7%，多年平均过境水量为306.8亿立方米。[1]目前，宁夏黄河段的水质良好，且相对稳定，它是引黄灌区和工业生产用水的重要依赖。因此，无论是农业领域，还是工业领域，过境黄河水都对其起着重要的作用。

（二）宁夏水资源保护的必要性

1、缓解宁夏水资源匮乏的必然要求

相关数据表明，宁夏地区无论是地表水资源总量，还是地下水资源总量以及多年的平均降水量等，都明显低于全国平均水平。目前，随着当地人口数量不断的增长、社会经济发展水平的不断提高等，当地水资源的供需矛盾也日益突出。在农业、工业等各个领域均存在着用水量过多，且浪费严重的现象。总的来说，宁夏地区的水资源状况是十分严峻的。因此，所面临的严峻的水环境形势迫切的要求我们有积极的态度和行动，保护宁夏水资源迫在眉睫，从而有利于缓解宁夏水资源匮乏的现状。

2、推行节水型社会的必然要求

我国高度重视水资源节约、保护等相关问题，并制定了一系列相关的法律、地方性法规、规章等。《中華人民共和国水法》中多个条文均蕴含着“保护水资源”的宗旨。为了推动水资源节约、保护和管理，国家层面也相应的提出了相关的治水、节水等方针，积极全面推进节水型社会的建设与发展。就宁夏而言，水资源本身就相对匮乏，因此，更应积极响应国家的倡导，保护、节约水资源，积极推进节水型社会的建设。

3、生态文明建设的必然要求

生态文明建设，主要是针对当今的生态现状以及社会可持续发展的需要而提出来的，目前，已被纳入了“五位一体”总体布局。水资源，作为一种自然资源，它既是重要的经济资源，同时它也是生态文明建设的重要组成部分。各省区都应积极响应号召，对水资源保护等生态文明建设的重要内容保持高度的重视，采取相应的水资源保护和生态文明建设的措施。宁夏，作为其中的一员，更应结合其自身的实际具体情况，针对当地水资源供需矛盾突出等相关问题，采取有效的水资源保护措施，加强水资源保护的力度。

二、宁夏水资源保护面临的困境

（一）水资源供需矛盾日益凸显

随着宁夏地区经济社会的不断发展，在水资源开发利用的过程中，水资源的供需矛盾日益突出。从“供”的方面分析，首先，根据相关数据，可以得知宁夏的地表水资源总量、地下水资源总量以及多年的平均降水量都是较低的，天然匮乏;其次，该地常年干旱、少雨，光照却十分充足，是典型的大陆性气候，这种气候特点使得水资源更加匮乏;再次，时空分布不均，这就可能会出现水资源相对较多的地方，需求量较小或水资源相对较少的地方，需求量较大的局面;最后，宁夏地区当地水苦咸水分布比较广泛，且无论是当地水还是过境黄河水均存在含沙量较大的情况，这在一定程度上使得水资源的开发难度增加。从“需”的方面分析，在农业领域，宁夏虽然是我国最小的省区之一，但其农业发展历史悠久，是我国传统的农业省区。近年来，无论是蔬菜，还是小麦等农产品的种植面积有着明显的增长，因此，在农业种植领域需水量也不断增加;在工业领域，国家实施西部大开发战略以后，该地区的工业经济得到了进一步的发展壮大，但这也意味着用水量需求的不断增加。总的来说，目前宁夏地区的水资源供需矛盾是十分明显的。

（二）用水效率低，开发利用结构不合理

用水效率，指的在一定的生产力条件和社会经济发展阶段，取用单位水资源所能产出的综合效益。结合宁夏地区的实际情况，在农业方面，引水灌溉时存在着浪费的情形，灌溉水的利用率较低，主要表现为农作物的毛灌溉定额明显超过了农作物的实际需水量。且单方水产量偏低，大水漫灌还导致了土地的盐碱化;在工业方面，也存在用水效率低的问题，主要表现为在水资源的使用过程中重复利用率低，平均产值的耗水量比较高，存在浪费严重的现象。

此外，宁夏地区还存在着水资源用水结构不合理的现象。一是农业用水量所占比重较大，而工业用水量所占比重较低，这与现代社会工业化发展的趋势相悖;二是在农业用水的内部结构也存在问题，表现为高耗水的农作物占地面积较大，相比之下，耐旱、省水且经济效益较高的果林等农作物占地面积较小。

（三）水资源保护的立法存在缺陷

1、关于水资源使用权的规定过于笼统

宁夏地区关于保护水资源在立法方面，主要是缺乏有关水资源使用权的地方性法规，这己成为制约水资源保护的重要因素。水资源使用权，简称水权，指的是依照相关法律法规的规定，经过相应的程序等，准许其可以对水资源进行使用或者收益的权利。在宁夏的地方立法中，对于水资源使用权仅在《宁夏回族自治区水资源管理条例》第十二条[2]作了较为笼统的规定，主要表现在以下两个方面：一是关于水资源使用权的分配缺乏具体的规定，用水一方能否拥有水权、如何取得水权、水权拥有者的权利和义务等没有明确的法律条文规定;二是没有建立水权交易制度，缺乏明确的关于水资源使用权交易规则和交易程序。

2、部分条文欠缺可操作性

总体而言，在宁夏保护水资源的现存立法中，部分条文是欠缺可操作性的，可以被称为“软法”。所谓“软法”，一般情况多为原则性的、不具体的规定，缺乏相应的实施、程序或责任的规定，它主要体现了一种自愿性，即对于规定是否遵守倾向于公民本人的意愿，不遵守也是不构成违法的。例如，《宁夏回族自治区水资源管理条例》第五条[3]，以及在上文中所提到的关于水资源使用权的规定等等，这种类似的规定，表面上看起来是没有缺陷的，但却不能很好的应用到实践生活中，也就是说，是欠缺可操作性的。以水资源使用权为例，只规定了政府应当对其进行确权登记，允许其可以进行交易或转让，但却找不到关于水资源使用权转让交易或转让的具体程序性的规定，在实践中缺乏相应的法律依据，不利于水资源使用权的正常交易或转让。

三、推进宁夏水资源保护的对策建议

（一）推进节水型社会建设，缓解供需矛盾

注重宁夏地区的水资源保护，首先要解决的便是水资源供需矛盾突出的问题。对此，要制定严格的的水资源管理体系，一方面应从用水需求着手，加强用水总量控制，科学制定相应的用水总量控制红线指标，加强监督管理;发展相应的技术措施，提高用水效率和效益;做好相应的宣传和指导工作，提高公民的节约、保护水资源的意识;另一方面从供水方式着手，可以建立蓄水库用以集中管理水资源，提高技术创新能力，科学规划用水计划等。

（二）调整产业结构，提高水资源利用率

产业结构的不合理，导致水资源利用结构单一， 用水效率低，这也是宁夏地区在保护水资源方面所面临的重要问题。为提高水资源利用率，宁夏政府应积极开展实施相关的产业结构调整和技术革命战略;调整宁夏地区产业结构，包括产业内部结构的自我调整;注重从源头减少水资源的需求量，要求提高相关行业的科技能力，注重其创新能力，着力发展节水类型的农业、工业，这是保障宁夏水资源可持续利用的必然选择。

（三） 完善相关地方性立法

1、解决水资源使用权方面问题

积极推动地方人大立法，制定对水资源确权管理具有指导性和可操作性的地方性法规，一方面要明确水资源使用权的分配。明确初始水权必须依法、有偿取得，明确取得水权条件和水权获得者的权利与义务，规定用水户在什么情况下可取得水资源，如何分配水资源使用水资源、如何处理与其他用水户的关系等。另一方面要通过立法建立水权交易机制，从而使得水资源能够高效利用，降低水资源耗能，提高水资源利用效率，实现效益的最大化和效率最优化。

2、提高立法内容的可操作性

以水资源使用权为例，当地应制定一套完善的水资源使用权的交易或转让的法律体系，尤其是程序方面的立法，就水资源使用权如何进行交易或转让的步骤要进行明确的规定，相应地，也需制定相关的监督机制和惩戒机制。因此，在以后的相关立法中，必须要具体、务实、可行，不能一味的强调原则，要注重科学立法、提高相关立法的严密性、加强立法内容的可操作性，使纸面上的法律成为生活中的法律，使其作用得到充分的发挥，才能更加有效地治理、管理、利用和保护宁夏地区水资源。

注 释

[1] 宁夏水利廳：http：//slt.nx.gov.cn/SLXC/SLGL_1/NXSX/201304/t20130420_1634456.html

[2] 《宁夏回族自治区水资源管理条例》第十二条：县级以上人民政府应当依法对水资源使用权进行确权登记。水资源使用权可以依法进行转让或者交易。

[3] 《宁夏回族自治区水资源管理条例》第五条：县级以上人民政府应当建立水资源统一管理体制，推行城乡水务一体化，对城乡供水、水资源综合利用、水环境治理和防洪排涝等实行统筹规划、协调实施，促进水资源优化配置。

参考文献

[1] 王军华：宁夏水资源与生态环境协调发展的对策[J].宁夏农林科技，2008（1）.

[2] 太红礼，宁夏固原川北地下水资源开发利用探讨[J].水利规划与设计，2013（1）.

[3] 马云，苏立宁，马如国：宁夏水权转换工作进展及水权交易工作设想[J]，中国水利，2015（12）.

[4] 韦凤年整编：宁夏：水资源使用权确权改革与实践[J]，中国水利，2018年（19）.