农村“三变”改革价值取向及难题破解的思考

张长林

习近平总书记在中央扶贫开发工作会上强调：“要通过改革创新，让贫困地区的土地、劳动力、资产、自然风光等要素活起来，让资源变资产、资金变股金、农民变股东，让‘绿水青山变‘金山银山，带动贫困群众增收。”随后，全国各地开始探索和推进农村“三变”改革。“三变”改革是一项重大的理论创新、实践创新、机制创新，是实现城乡融合、乡村振兴的有效形式，是未来农业农村改革发展的方向。那么，“三变”改革在实践中怎样才能少走弯路、避免犯方向性错误，则很有必要思考其价值取向的问题;同时在探索中还会遇到许多难题，如何破解才能保证我们实现改革的初衷和乡村振兴战略的总要求。

一、对农业农村改革价值取向的反思

反思农业农村改革价值取向，就是为了保证“三变”改革行稳致远，不偏离方向，如期实现乡村振兴和农业农村现代化。邓小平在1990年描绘农村“第二个飞跃”时强调：“适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。”习近平总书记在十九届中央政治局第八次集体学习时则明确指出：“推进农村改革不可能一蹴而就，还可能会经历阵痛，甚至付出一些代价，但在方向问题上不能出大的偏差。有一条是我一直强调的，就是农村改革不论怎么改，都不能把农村集体所有制改垮了、把耕地改少了、把粮食生产能力改弱了、把农民利益损害了。这些底线必须坚守，决不能犯颠覆性错误。”这些重要论述包含了农业农村改革价值取向的重要内涵，是我们审视农业农村改革成功与否、成效如何的重要标尺。

1978年，家庭联产承包责任制拉开了农村改革的大幕，实现了土地集体所有权与农民使用经营权的分离。在当时，打破了平均主义的“大锅饭”，极大地解放了农村生产力，充分调动了广大农民的生产经营积极性。在当时的情况下，改革的价值取向得到了很好的彰显，其功绩和成就是不容置疑的。但是，随着改革开放的深入和生产力的发展，家庭联产承包责任制的不足也逐渐显露出来，这种以家庭为单位的经营方式属细碎化的小农经济，土地利用率低，农产品附加值不高，撂荒的土地越来越多;个体分散的经营主体，盲目性强，缺乏市场预测，抵御和化解市场风险能力弱，现代生产技术难以推广，不利于农业生产专业化、规模化发展。

实践永无止境，改革没有完成时。改革中出现的问题也只能用改革来解决。为了解决家庭联产承包责任制出现的问题，20世纪90年代末至21世纪初，在许多地方开始尝试土地流转的改革，把農民的土地承包经营权流转出来，集中到种养殖大户或公司业主手中进行经营生产。这一阶段的改革探索，确实推动了农业生产的专业化、规模化、市场化，但同时也滋生了很多问题。农民具有“恋土”情节、流转行为不规范，市场机制、保障体系不完善，流转信息不对称、监管体制不健全，等等。这些都属于次要枝节的东西，而根本的症结是我们改革的价值取向出现了一定的偏差，农业发展与农民利益联结机制不完善，在一些地方农村土地集体所有制虚置、农村村民共同体弱化，流转出来的土地、集体资源“种”出来的公司收益，集体及村民得到的甚少，造成了农民共享改革成果的“含金量”不高，农村集体经济薄弱，甚至还出现了不少“空壳”村。长此以往，就造成“农村空心化、农业边缘化、农民老龄化”等问题日益突出，城乡差距越来越大，这些都是不争的事实，这显然背离了改革初衷和中央实施乡村振兴战略的总要求。

二、农村“三变”改革应坚持科学的价值取向

价值取向是指一定主体基于自己的价值观在面对或处理各种矛盾、冲突、关系时所持的基本价值立场、价值态度以及所表现出来的基本价值倾向。为了避免土地流转改革中出现的问题和严重偏差，我们在“三变”改革中应该坚持科学的价值取向。

（一）要坚持以农民为中心的价值立场

马克思在描绘未来社会时指出：“生产将以所有人的富裕为目的。”习近平总书记在十三届全国人大一次会议闭幕会上强调：“始终要把人民放在心中最高的位置，始终全心全意为人民服务，始终为人民利益和幸福而努力工作。”我们是社会主义国家，农村实行的是集体所有制，应把实现好、维护好、发展好农民的根本利益作为“三变”改革的出发点、落脚点，把农民满意不满意、农民高兴不高兴、农民赞成不赞成作为“三变”改革成功与否的标准。通过改革，不断促进农民增收、壮大集体经济，让广大农民群众分享改革红利，千万不能把农村集体所有制改垮了、把农民利益损害了。

（二）要坚持乡村振兴的价值目标

习近平总书记在十九届中央政治局第八次集体学习时强调：“实施乡村振兴是关系全面建设社会主义现代化国家的全局性、历史性任务。”“三变”改革要充分调动各方主体特别是农民的积极性、创造性，最大限度激活“人”“地”“钱”“自然风光”等资源要素的活力，不断推进农业农村现代化，绝不能出现“一边是繁荣的城市、一边是凋敝的农村”这种现象，这不是我们改革的初衷和改革追求的目标，也不符合我们共产党的执政宗旨。

（三）要坚持统筹协调的价值方法

习近平总书记指出：“注重系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求，也是推进改革的重要方法。”要处理好改革发展稳定三者之间的关系，遵循乡村建设规律，着眼长远谋定而后动，政府应在规划编制、宣传引导、政策支持、市场监管、法治保障等这些方面发挥积极作用，但不能角色错位，替代农民的主体地位，不能搞一刀切，不能贪大求快、刮风搞运动，不能因改革出现重大失误而引发严重的社会矛盾和群体性事件。

（四）要坚持市场决定性作用的价值导向

习近平总书记指出：“理论和实践都证明，市场配置资源是最有效的形式。”在“三变”改革中，集体和村民资产如何评估作价的问题、利益分配如何兼顾各方的问题、如何吸引各种要素向农业农村流动的问题等，都应用市场经济的规律来加以解决，充分调动各方的创造性和积极性。

（五）要坚持现代企业运行机制的价值理念

“三变”改革让“资源变资产、资金变股金、农民变股东”，一般需要以产业公司化运行为平台来实现，所以，我们在产业的发展中要以现代企业制度的理念来科学规范监督管理，保障企业健康持续运行，保障各方投资主体的合法利益，保障农民和村集体权益不受损害。

三、破解当前农村“三变”改革难题的思考

在“三变”改革实践探索中，遇到了产业选择难、资金筹集难、监督管理难、利益分配难等棘手问题，我们应坚持科学的价值取向来一一进行破解，从而保证我们的“三变”改革行稳致远，不出偏差。

（一）坚持统筹协调的价值方法，解决产业选择难的问题

“三变”改革的核心是通过“资源变资产、资金变股金、农民变股东”来实现产业兴旺，那么，一个村究竟选择发展什么产业、如何科学布局产业体系，就非常关键重要。目前，由于农业农村人才、技术、信息、资金等问题叠加，存在产业项目选择难、产业体系布局难的问题。

我们应用统筹协调的价值方法科学编制以产业振兴为重点的乡村振兴规划。为避免短期行为、无序竞争、同质化发展，做好科学规划是基础、是前提、是关键。区级层面应着眼长远，因地制宜，尽快编制区、镇街、村近期、中期、远期乡村振兴总体规划，街镇、有关部门应引导帮助各村量身定制详规。每个村在产业项目的规划选择上要注意四个方面的问题。一是要坚持高效、科学、品质、规模、循环的原则，谋划好一产、二产两篇“文章”。种什么、养什么、加工什么、如何将三者结合，都需要根据本村实际加以认真调查研究，比如发展“菜园”，可否与养猪、养鱼等结合起来，解决烂菜叶、卖不出的问题，可考虑发展蔬菜加工业;又如发展“果园”“花园”，可否与适量养羊、养鸡等结合起来，解决杂草、昆虫害的问题;至于种什么，结合现在普遍重视健康养身，可否选择种植、加工相关的中草药来满足人们的需求。二是要坚持一二三产融合发展的原则，谋划好三产这篇“大文章”，催生新业态，延伸产业链。结合本地实际思考选择休闲旅游、农耕体验、健康养老、传统文化、红色教育、教研基地等。三是不仅要做好具体项目的规划，还要从整体上布局产业体系，找准突破口、排出优先顺序，根据村发展实际分别提出近期、中期、长期开发的产业项目。四是在制定规划时，可邀请相关专家到村对土壤、气候、地貌、自然风光、历史文化等进行实地考察，认真听取他们的意见建议。

（二）坚持市场决定性作用的价值导向，解决资金筹集难的问题

“三变”改革，资金是一大难题，光靠政府财政投入要想产业兴旺、乡村振兴是很难的，也是不可持续的，还需要用市场经济的手段来广泛聚集社会资金。

一是转变观念，科学合理估价农村资产。“三变”改革中“资源变资产”是一个复杂的基础工程，涉及确权和估价两项环节。农村资产估价直接关系到农民和村集体的利益，也关系到农村资产能否抵押贷款、贷款金额多少和社会资金投向农村信心的问题，至关重要，不可轻视。长期以来，人们认为农村资源是“丑小鸭”，低贱不值钱，而城市资源则是“白天鹅”，高贵得很，所以在过去的土地流转过程中，农村资产特别是农村建设用地往往被作贱低估，其应有的价值没有得到充分认可，有的地方为了招商引资，不经过村民代表大会讨论，将相关资产整体打包作价或任由承接企业作价處置，致使村民和村集体利益受到损害。我们应该转变观念，农村的土地和城市的土地都是“财富之母”，农村资产与城市资产都是各自领域发展的重要因素，切不可贵城贱农，当然目前在评估作价时又不能采取同样标准，我们应该从缩小城乡差距、实施乡村振兴的角度，在两者间找到一个平衡点、一个比较合理的取值区域来评估农村资产价值。至于农村资产究竟如何科学合理评估作价是一个新问题，可组建专家团队就农村资产价值评估进行研究，提出可资参考的农村资产评估机制，在此基础上聘请信誉好的第三方评估机构对农村资源进行价值评估，形成相对公允的参考，也可以由国资委或农业农村委牵头新成立农村资产评估咨询机构，指导农村资源评估工作，为“三变”改革提供组织保障。二是目前农村土地、房屋、林地等资源都不能作为资产抵押贷款，原因是权责不明、价值难估，现在“三变”改革之后，将这些资源变成了资产，并对其进行了确权和估价，那么我们则可出台政策引导和鼓励金融机构拓展农村资产的抵押贷款业务，并逐渐扩大信贷支农规模。三是相关文件规定村股份经济联合社的业务范围是集体资产经营与管理、集体资源开发与利用、农业生产发展与服务、财务收益分配等，没有明确授权可以融资集资，也没有明确禁止不能融资集资，为了更好地解决农业农村产业发展资金难筹集的问题，作为市场主体的村股份经济联合社可根据“法无禁止即可为”的原则，大胆探索既可向村民吸纳资金作为股金，还可向全社会融资集资，其利息可略高于银行利息。当然，政府应出台相关文件对此进行规范，加强风险防范。

（三）坚持现代企业运行机制的价值理念，解决监督管理难的问题

在调研中，发现农民对集体经济财务的真实、客观、透明持怀疑态度，担心村干部造假账、吃回扣、巧立名目给自己发报酬。同时还认为现在合资公司一般不要求村干部或村民代表参与经营管理，对财务难以监管，公司收益多少任凭承包人说了算，村民和集体的股权分配利益得不到保证。同时，当前农村“386199”现象严重，经营管理的人才紧缺。

一是坚持现代企业运行机制的价值理念来加强监督管理。在“三变”改革中，农村产业发展可以有五种基本经营模式：农户个体的传统经营模式、农户+农户的合伙经营模式、村股份经济联合社成立的全资股份有限公司经营模式、村股份经济联合社通过招商引资成立的合资股份有限公司经营模式、合资股份有限公司+农户经营模式。后面三种经营模式都应该严格按照现代企业运行机制来实行经营管理，切实加强财务监管，切实保证入股村民、参与农户和村集体的利益。二是加快经营管理监督人才培养。“三变”改革是农业农村生产经营机制的创新，必须要有许多善经营、懂管理、会监督的人才来支持。一可与高校合作，有计划分批次地选择村干部、农业企业家、种养殖大户、农家乐老板、非遗文化传人、“土专家”和有潜力的农村青年到高校进行培训，拓宽视野，提高综合素质和管理监督能力。二可尽快出台鼓励政策，引进高层次人才和退休党政事业机关干部到农村创业发展。当前，可聘请专业团队或专业人才为规划编制和产业发展进行策划、管理，以解燃眉之急。三可建立完善党政机关事业单位对接联系村奖惩机制，为“三变”改革、乡村振兴出谋划策，发挥各自优势。

（四）坚持以农民为中心的价值立场，解决利益分配难的问题

邓小平曾说：“十二亿人口怎样实现富裕，富裕起来以后财富怎样分配，这都是大问题……现在看，发展起来以后的问题不比不发展时少。”20世纪50年代至70年代，农村实行按劳分配与按人分配相结合。当时，村民没有自由加入和自由退出集体经济的选择。现在的“三变”改革，农民有自由加入和自由退出的权利，分配得好，则继续留在集体经济;分配不好，则退出资产、资金。如何在维护村民和集体利益的基础上处理好分配问题也是一个难题。

维护好、实现好村民和集体的利益，关键是对农村资产进行合理科学的评估和运行现代企业运行机制来进行监督管理，这在前面已经谈及，不再赘述。除此之外，还要注意两个问题。一是坚持市场导向原则，处理好村股份经济联合社、出资主要人、入股村民之间的关系，建立村股份经济联合社、出资主要人、入股村民、村民代表多方协商制度，制定出一个多方认可的收益分配方案，照顾各方利益，充分调动各方积极性。二是村股份经济联合社应着眼群众当前利益和村集体长远发展相结合，经村民代表大会商议同意，可从每年增加的集体收益中拿出一部分分配给集体村民，让广大村民及时共享“三变”改革成果，不断激发村民参与“三变”改革的自觉性和积极性。

作者单位：中共重庆市璧山区委党校

责任编辑：胡 越