公共治理语境下教育脱贫攻坚的价值定位与工作重点

文茂伟

党的十八大以来，习近平总书记把脱贫攻坚摆到治国理政的突出位置，做出了“五个一批”“六个精准”“七个强化”等重大战略部署。要打赢“发展教育脱贫一批”攻坚战，实现“人人有学上、个个有技能、家家有希望”目标，促进教育强民、技能富民、就业安民，必须认真学习贯彻习近平总书记关于脱贫攻坚重要论述，进一步明确教育脱贫攻坚的价值定位，进而针对现实问题突出工作重点。

一、教育脱贫攻坚需要更深更广更准的价值定位

习近平总书记高度重视教育在“摆脱贫困”中的治本作用，早年在地方工作期间，就深刻指出“越穷的地方越需要办教育，越不办教育就越穷”[1]。学习贯彻习近平总书记的重要论述，可以发现教育脱贫攻坚更深更广更准的价值定位。

（一）教育脱贫攻坚的核心目的是“能力脱贫”

贫困可以划分为生存性贫困和发展性贫困两种。与之相对应，脱贫分为生存性脱贫和发展性脱贫两种。依据“社会保障兜底一批”部署，我国完全或部分丧失劳动能力的生存性贫困人口由社会保障来兜底。发展性贫困一般指个人或家庭的基本生存需要可以得到满足，但缺乏通过自我发展以彻底摆脱贫困的知识、技能和机会[2]。教育脱贫攻坚的扶持对象应是发展性贫困人口，其根本目的是实现发展性贫困人口的“能力脱贫”。这一价值定位遵循习近平总书记“让每个人获得发展自我和奉献社会的机会，共同享有人生出彩的机会，共同享有梦想成真的机会” [3]重要论述，有益于拓展教育脱贫攻坚的内涵与外延。

发展性贫困是长期存在的困扰世界各国的共同难题。发展性贫困不能得到有效化解有两个显著的负面后果：一是脱贫人口重新返贫。据统计，河北省1999年脱贫人口返贫率超过50%，摆脱生存性贫困的个人或家庭缺乏进一步改善生活的知识、技能和机会是导致返贫的第一原因[4]。二是贫困的代际传递。很多贫困家庭父辈祖辈都是贫困户，家庭主要劳动力缺乏能力，终生处于发展性贫困状态，通常没有强烈的意识、足够的动力和必备的资源支持子女通过接受良好的教育获得能力。把教育脱贫攻坚的核心目的定位为“能力脱贫”，势必要做到既重视学校教育，又重视全生命周期教育;既强调发展智力，又强调养成志气;既关注技能培养，又关注机会供给;既整合政府资源，又整合社会力量。

（二）教育脱贫攻坚要做到全生命周期扶持

目前，教育脱贫攻坚聚焦于提高贫困地区义务教育的质量。这是具有必要性和关键性的。与此同时，应高度重视对贫困家庭成员的全生命周期扶持。首先要重视对贫困家庭主要劳动力的职业技能培训，该方面仍存在很大的提升空间。从扶贫资金的使用情况可以看出，职业技能培训是脱贫攻坚的短板。国家统计局数据显示，2016年，我国共投入扶贫资金29586亿元，其中用于劳动力职业技能培训的只有138亿元，仅占 047%[5]。

第二，要重视对贫困家庭儿童学龄前教育的扶持。学龄前教育对人的智力发展至关重要，不仅要通过幼儿园保育教育贫困家庭儿童，还应该为0～3岁贫困家庭儿童提供智力发展设施与服务，尤其要重视对留守儿童智商、情商和品德发展的扶持。此外，還要重视对贫困家庭父辈祖辈的养育保育教育的知识供给，帮助他们保障孩子身心健康成长。调查显示，留守儿童的祖辈通常只能做到让他们吃饱穿暖，没有运用语言、色彩、触物、玩具、游戏促进他们智力、情感发展与习惯养成的意识和知识，亟待政府和社会力量加以扶持。

（三）教育脱贫攻坚系统工程必须统筹协调

教育脱贫攻坚是治本之策，意义重大、牵涉广泛、层次丰富，应该作为贫困地区地方和基层党政负责人牵头主抓的系统工程。教育发展与经济发展存在相互促进的正向关系或相互抑制的负向关系，要走出习近平总书记揭示的“‘穷和‘愚互为因果的恶性循环”，基层公共治理者必须转变思想观念、提高认识水平和增强统筹协调能力。

习近平总书记指出“一人就业，全家脱贫，增加就业是最有效最直接的脱贫方式”[6]。基层党政负责人必须一手抓发展教育，一手抓促进就业。要为新增稳定就业数量设置专门的工作考核指标，杜绝形式主义，知难而上、想方设法、真抓实干。贫困地区经济发展不能继续走GDP挂帅的老路，而是要最大限度地创造工作岗位，为贫困人口脱贫服务。

（四）教育脱贫攻坚亟待整体治理与协同治理

整体治理以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制。教育扶贫攻坚涉及多个党政层级直至村民自治组织，以及众多政府部门和群众组织，必须整合纵向和横向机构与组织间的关系，达成以结果为导向的一致行动。在政府体系内部，各公共治理主体要更新观念，打破部门间条块分割的现状，消除体制机制壁垒，实现部门、组织间的紧密合作，扩大协作的数量，提高协作的质量，是打赢教育扶贫攻坚战的关键策略。

协同治理以治理主体多元化为前提，强调各主体之间的自愿平等与协作。贫困地区打赢教育脱贫攻坚战，在很大程度上取决于所注入的政府体系以外资源的数量和质量。党委政府既是教育脱贫攻坚的领导者，又是各种教育脱贫参与主体的服务者，要以开放、诚恳的心态欢迎各类主体以各种形式参与教育脱贫，做好服务与协作工作。比欢迎和服务更加积极、主动的作为是吸引新的参与主体及其资源投入，讲好教育脱贫的“故事”、创意富有想象力的教育脱贫方案、设计切实可行的教育脱贫项目等，均是引进多元教育脱贫主体参与协同治理的题中应有之意。

二、针对现实问题的教育脱贫攻坚工作重点

教育脱贫攻坚尤其是义务教育脱贫攻坚已经取得明显成效，但在全生命周期扶持的视域下，仍然存在需要弥补的工作短板、亟待破冰之处和需要延伸之处。立足教育脱贫攻坚的价值定位，针对现实问题，可以发现以下教育脱贫攻坚工作重点。

（一）为精准“扶志”专门建档立卡

“扶贫先要扶志，阻止贫困现象代际传递”。习近平总书记指出，“幸福不会从天降。好日子是干出来的。脱贫致富终究要靠贫困群众用自己的辛勤劳动来实现”[7];“摆脱贫困首要并不是摆脱物质的贫困，而是摆脱意识和思路的贫困”[8]。在脱贫攻坚过程中，绝大多数贫困群众尝到了勤劳脱贫的甜头，越干越有劲头。但也有一部分人“等靠要”思想严重，甚至错误地把帮扶政策当成不吃白不吃的“天降馅饼”。这一现实状况是参与扶贫工作的基层干部普遍反映的最大工作难点，迫切需要探索“扶贫先扶志”的有效途径和方法。

应该在建档立卡贫困家庭中进一步锁定“扶志”对象，专门建档立卡，精准开展“扶志”工作。一是进一步加强做群众工作的力度，帮助“扶志”对象“在思想和灵魂深处爆发革命”。广大帮扶干部要与“扶志”对象贴得更近，一对一融进去，准确把握他们的思想动态，把脉问诊、对症下药。基层党委政府对于成功的“扶志”案例经验要及时总结，形成可以推广的工作方法。二是专门针对这些家庭的下一代开展工作，帮助他们摆脱源自家庭的“意识和思路的贫困”，树立积极向上、勤劳致富的思想观念和阳光心态。这是“阻止贫困现象代际传递”的起点。

（二）在乡镇建立0～3岁幼儿游戏中心

贯彻落实习近平总书记“办好学前教育”指示，实施“幼有所育”计划，必须在贫困地区大力发展公办幼儿园，落实幼儿园设施设备标准，配足配齐幼儿园教职工，加大对师资的培训力度。“扶贫必扶智”，进一步夯实“幼有所育”，十分有必要在贫困地区破冰0～3岁幼儿早期教育。脑科学研究的进展发现，人的智力发展是先天因素和后天环境相互作用的结果， 丰富的环境刺激与经验促进突触形成，反之，剥夺环境刺激会严重阻碍儿童脑发育[9]。鉴于0～3岁早期教育对人的智力发展的重要性，一些经济发达国家已经将资助早期教育用作缩小弱势群体与主流社会的差距、消除贫困的政策工具。

对 0～3 岁幼儿认知、情绪、言语、需要、人格发展的全面研究显示，早期教育要以游戏的方式和幼儿交流，给予婴幼儿丰富的体验，让孩子自由发展。游戏可以发展幼儿语言、数学、感知觉、空间、想象、创造、推理等多种认知能力，还可以培育和增强幼儿的自信、毅力、合作与社交能力，同时能提高孩子身体的运动能力、协调能力及灵敏性。发达经济体0～3岁幼儿早期教育的主要场所是专业幼托机构，对每个幼儿的年收费高达1万美元。在我国贫困地区破冰0～3岁幼儿早期教育宜采用量力而行、循序渐进的方式，首先在乡镇建立幼儿游戏中心以及在自然村建立幼儿游戏室，安排并培训专兼职师资，配置必要的设施和教具，選用经典的游戏，动员、吸引和组织贫困家庭参与活动。游戏中心同时承担向贫困家庭传播儿童教育科学意识和知识的任务。现阶段，可以通过向社会责任感强、市场口碑良好的专业早教机构购买服务的方式，设立乡镇幼儿游戏中心。扶持贫困家庭儿童的早期教育是最有效“扶智”方式之一，在个人、家庭、社会和国家的意义上都投资回报巨大。

（三）补齐职业教育短板

习近平总书记指出“把贫困地区孩子培养出来，这才是根本的扶贫之策”。职业教育是贫困家庭下一代“能力脱贫”的主渠道，在世界技能大赛上获得金牌的曾正超、杨金龙、宁显海、蒋应成都来自农村贫困家庭。要让职业教育在脱贫攻坚过程中发挥更充分的作用，贫困地区职业教育需要借贯彻执行《国家职业教育改革实施方案》的东风补齐短板。

一是夯实能力本位、就业导向。要改变教学与生产实际、企业需求联系不紧密，校企结合、产教结合、工学结合不深入，与人才需求增长匹配的专业数量不足，缺乏与产业、行业、企业良性互动机制，培养目标与企业的用人要求脱节甚至“两张皮”等状况。二是多措并举打造“双师型”教师队伍。现在一些重点、热门专业的有丰富实践经验的教师极为匮乏，必须多元引入各类教师，不妨为经考核合格的“双师型”教师提供岗位津贴以留住人才;另一方面，要为教师定期参加生产实践和技能培训创造条件，全面落实教师5年一周期的轮训制度;还要建立健全学校自主聘任兼职教师的办法，推动企业工程技术人员、高技能人才和职业学校教师双向流动。三是加快公共实训基地建设。贫困地区职业教育的显著短板是学生实践教学条件落后，建立区域性的公共实训基地，有利于推进校企合作、产教融合，有利于整合资源服务学生技术技能训练。

（四）做实职业技能培训

一是把培养新型职业农民制度化。调查显示，2010年，贵州贫困地区787%的农民通过自身实践积累种植经验。这种状况在“第一书记”进村入户精准扶贫后已有很大改变，帮扶对象得到了包括技术培训在内的项目支持。但帮助农民把握产业发展趋势、市场需求动态，系统地学习生产新技术、职业新技能，需要做出具有长效机制的制度安排。有必要根据政府部门的知识、技能、信息的推广与传播需要和农民所反馈的来自生产实际的需要，以涉农中等职业教育学校、区域性实训基地、县（区）职教中心为平台，常态化组织免费培训。

二是全面做实并延伸“两后生（初、高中毕业未能继续升学的农村青年富余劳动力）”技工教育。2019年1月下发《关于深入推进技能脱贫千校行动的实施意见》安排技工院校为贫困家庭“两后生”免费提供技工教育和就业机会。这一帮扶措施有必要及时扩大为覆盖低收入家庭“两后生”，直至覆盖全部农村青年富余劳动力，因为缺乏技能的农村青年富余劳动力是新生贫困人口最主要来源。巩固扶贫攻坚成果，阻断贫困再生，未雨绸缪非常有必要。

参考文献：

[1]习近平.摆脱贫困[M].福建人民出版社，1992：129.

[2]白雪秋，余志利.消除“发展性贫困”：理论基础与现实路径[J].上海经济研究，2019（3）.

[3]习近平.在中法建交五十周年纪念大会上的讲话[N].人民日报，2014-03-29（1）.

[4]罗利丽.农村贫困人口反弹和可持续发展机制的缺失[J].贵州社会科学，2008（12）.

[5]国家统计局住户调查办公室.中国农村贫困监测报告[R].中国统计出版社，2017：368.

[6]中共中央文献研究室.习近平关于社会主义社会建设论述摘编[C].中央文献出版社，2017：75。

[7]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编（下）[C].中央文献出版社，2018：50.

[8]中共中央文献研究室.习近平关于社会主义社会建设论述摘编[C].中央文献出版社，2017：232.

[9]鲍秀兰.0-3岁儿童教育的重要性[J].实用儿科临床杂志，2003（4）.

作  者：中共重庆市委党校公共管理学教研部教授

责任编辑：张 波