乡村振兴视域下工商资本投资农业的现实困境与化解

王晓帆

摘要：实施乡村振兴战略是决胜全面建成小康社会的重大历史任务。乡村振兴离不开工商资本的支持，目前工商资本投资农业面临的现实困境有：农业特殊的自然禀赋限制工商资本进入的积极性;工商资本投资农业缺乏理性和风险防范意识;工商资本与农业处于不平等的缔约地位;政府对工商资本投资的政策指引和监管不足等。要有效防范和化解工商资本投资农业的困境，需要一系列制度体系予以保障和实现，如充分发挥政府的主导作用、增强工商资本投资农业的政策扶持力度、构建利益主体诉求和维权机制和风险防范机制等。

关键词：乡村振兴投资农业;工商资本;投资路径;土地流转

一、研究背景

实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署。中国目前大部分的城乡发展处于不平衡的状态，劳动力与资本均聚集在城市，这就使得农村没有人力物力，基础设施建设不完善，产业发展不起来，人口老龄化严重，荒地遍野，农村文明日渐萎靡，治安情况十分不理想等等，这也间接导致了更大的社会风险。

在如此严峻的城乡关系中，为了改善这一状况，乡村振兴刻不容缓。在2018年发布的中央一号文件中，对乡村振兴这一项目具体如何实施进行了全面的战略规划。文件指出，要重视对农村开发项目的投入，采用投资兴业的手段，帮助乡村振兴，颁布优惠政策，刺激工商业资本对乡村的开发进行投资。党的十九大就提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。乡村振兴离不开工商资本的支持，所以当务之急是解决怎样吸引工商资本对农业进行投资，怎样将农业生产要素进行规划，怎样让工商资本在乡村振兴中作出更大贡献。

二、工商资本投资农业的现实困境

当前常见的农业投资模式主要有两种：土地流转与生产收购协议，这两种其本质都属于某松散的契约式利益联结形式。一般这种形式的投资，投资方都是以利益为目的而行动的，缺乏改良土地以保证土地长久发展的意识，也不存在给农民培训、增强专业技能，从而实现增产的行为。这样的模式弊端使得农业生产难以实现创新，实践中投资者肆意欺压农户的现象时常发生。

（一）农业特殊的自然禀赋限制工商资本进入的积极性

农业受外界环境影响较大，且在自然规律的支配下，有着相对固定的生产与建设周期。调查数据显示，大多数的农业项目生产周期都长达10年之久，这十分考验投资者的耐心，同时这些农业投资也要求投资者拥有足够的抗风险能力。这些年，国家出台相关整改土地的措施，导致土地使用矛盾凸显，也成为了投资者对农业投资的顾虑之一。

第一，合作双方信息不对称，投资者在合作中占据天然的优势，农户则位于劣势。占据优势的一方以提供资本为由，对劣势方进行一定的打压，比如肆意降低农产品的价格，在签订合同的時候，肆意增加己方权利，减少对方权利等，导致农民无法获得自己应得的利益，生活失去保障。第二，合作双方所采用的的这种契约式利益联结，约束性较差。若市场动荡或其他外部条件产生变化，极易导致违约现象。比如当市场价格上升的时候，农民可能为了自身更大的利益而违约，将农产品走市场渠道进行售卖;当出现市场价格下降的情况时，投资的一方则想要减少自己的收购成本，转而违约从市场渠道购买农产品。第三，在这一利益为联结的投资模式下，投资方只是将农村视为自己产生利益的试验田，缺乏长远投资的视野，欠缺科学规划农村土地用途，忽略农业基础设施建设，忽视农民技术培训，容易造成土地资源浪费。这一类型的农业投资缺乏农业投资的实质意义。

（二）工商资本投资农业缺乏理性和风险防范意识

工商资本对农业进行投资，所投资的农业项目大体都走土地流转的流程，土地经流转大户进行分级，把不同等级的土地分别派分给不同的农户进行经营。实际只有土地分级之后，负责中等以上规模土地经营权的农户才能称为粮农，对土地进行分包之后，大部分的土地经营者都更趋向于种植具有更大附加值的粮食品种。基层政府只能约束流转大户的农业生产，不能管制各级分包农民。政府补贴也没有实现对中等规模粮农的扶持作用，农户参与农业生产的积极性不高，这对我国的粮食安全而言无疑是一种风险。

（三）工商资本与农业处于不平等的缔约地位

就利益分配机制而言，目前农业投资方与农业生产方之间的利益分配不均是十分严峻的问题。利益是投资商与农户合作的目的，同时也是影响双方行为的最主要原因。一般而言，合作双方的利益分配大体遵循双方认可，互惠互利，强化合作，提升投资效率的原则。但是目前市场上对于合作双方的利益分配缺乏规则制约，为处于优势方的投资者根据漏洞掠夺合作成果提供了空间。

1. 投资方与农户合作时，投资方往往更具优势，故而不少投资者凭借自身优势，对农户进行压迫，双方签订不平等合约，不顾农户意愿，更改流转土地的用途，甚至过分压低土地流转的价格及削减农民工的薪资，这种行为不但会造成国家粮食安全，还会降低农民的生活水准。

2. 一些工商资本方并不直接对土地进行投资，而是作为土地中介，投入大量资金购买土地，在国家颁布惠农政策中获取政策性补贴，其所囤土地并未真正用于农业生产，而是以另一种形式高价转租或转卖给别的有需要的投资者，严重损害了农田的可持续发展性。

3. 在目前农业投资合作中，工商投资方并未真正将农户视为平等的合作伙伴，而是将他们作为获取利益的工具。投资方在合作中有着处于优势的决策能力，而农户则无对等的议价能力，这种关系显然有违市场经济规律。在掠夺性土地经营的状况下，不平等的缔约地位不仅造成土地资源的浪费，也使农户丧失对土地耕作持久的创新投入。

（四）政府对工商资本投资的政策指引和监管不足

吸引工商资本对农业项目进行投资是政府“招商引资”工作的一个部分，与政府各级部门的绩效挂钩。实践中，政府部门积极致力于推动工商资本参与农业领域的工作，但是却忽略了实际的效果，往往造成“强数量弱质量”的情况，“招商到位但监管不足”的现象也十分严峻。政府将视线聚焦于经济效益的同时，忽视了社会效益与环境效益均衡发展。将资本引进农业项目的过程中，投资者对农业基本属性不了解，投资目的性和有效性均不强，容易出现投资亏损甚至“跑路”情况。比如最近较火的休闲农庄、农家乐项目，因缺乏地方特色，同质化竞争严重，投资与收益难以达到有效平衡。具体实施过程中，各基层政府为了自身政绩，各农村组织为了获得利益，往往违背农户真实意愿，强行推行土地流转，掠夺农户承包租赁权，造成农户利益损失。这样的情况下，基层政府也将承担一定的风险，以政府的公信力和合法性缺失为代价。

三、创新工商资本投资农业模式的构建

（一）充分发挥政府的主导作用

在工商资本投资农业的机制中，明确政府的角色和定位。在平等协商的前提下，通过与市场主体、社会主体凝聚共识，逐步建立互利互信的沟通协调机制。明确政府与市场的边界，建立基层政府行为约束机制，减少政府的主观性行为。

在这一过程中，需要政府、市场、社会对公共事务的管理实现有效分工和合作，需要规范政府运用公权力介入微观市场的标准和尺度。采取“清單式管理”策略，具体包括权力清单、负面清淡、责任清单，实现地方政府对市场和社会积极、适度、有效的干预，建立充满活力的、互动有效的、真正能营造有利于激发企业活力的投融资环境。建立符合地方现状的权责划分体系，创建行之有效的监管与惩罚制度，在法律的框架下充分发挥政府主导作用，在将资本引入农业领域的同时，加强对资本投资方的监管，建立公平合理的利益分配机制。

（二）增强工商资本投资农业的政策扶持力度

增加制度性保障鼓励工商资本对农业进行投资。在农业项目引进资本投入的过程中，明确交易过程的原则和形式，能够最大程度减少合作双方的利益分配问题。在农业资本市场中，市场失灵的情况十分常见，即农业的投资回报不高，很难吸引投资者的青睐。农业若需获得足够的资本投入，仅靠市场化机制是不够的，必须依赖政策扶植。如提高信贷规模、加大农业生产者技术培训，创建更实用的新型合作模式等，才能从根本上解决农业资源分配不均，效率不高，结构升级难的问题。

（三） 构建利益主体诉求和维权机制

在推动工商资本投资农业的过程中，必须建立诉求维权与沟通机制。化解利益冲突方案的制定，既要考虑到投资方所投项目的经济效益，也要注重维护农民合理的权益，明晰利益分配规则，降低优势方利用政策灰色地带攫取利益的可能性。同时向农户普及法律常识，提高农户依法维权的意识，使农民都能通过合理的制度维护好自身权益，实现与投资方有效的利益诉求沟通。

（四）构建风险防范机制

建立完善的农业风险规避体系，为农业生产提供有效的制度保障。创建农业风险补偿基金、扩大政策性保险补偿范围、引入商业保险形式等，为农业生产项目解决后顾之忧。具体而言，对农业的风险监督贯穿于事前、事中和事后三个阶段，其中，事前阶段主要有：建立健全的投资准入体系，上限控制制度及申请报备体系等;事中阶段则是加强对工商资本方资金与保证金的收缴，并对其履行合约行为与经营情况进行监督和管理;事后阶段则是合作双方在合约规定的时间期限之后，监督资本方是否有拖欠租赁费，是否存在环境污染问题或其他破坏农民权益的行为。

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*本文为陕西省委党校（陕西行政学院）党的十九届四中全会精神研究专项课题“协商共治视域下推进国家治理能力现代化研究”阶段性成果。

【作者单位：陕西省委党校（陕西行政学院）】