安康市城市园林绿化管养市场化探索

杨 勇， 郑才林

(安康市市政园林处， 陕西 安康 725000)

1 引言

安康市位于陕西省东南部，北依秦岭，南靠巴山，汉水横贯东西，河谷盆地居中。安康市面积23391 km2，市辖一区九县，总人口约310万人，其中中心城市常住人口约40万人。“追赶超越、绿色崛起”是安康城市发展战略，在“十三五”期间成功创建“国家森林城市”，城镇人均公园绿地面积达到12.95 m2。

2 安康市城市园林绿化管养机构及现状

安康市住房和城乡建设局下设的二级事业单位安康市园林绿化处作为安康中心城市园林绿化管养的公共事业部门，承担城市园林绿化建设和管养任务，编制31人。 2019年事业单位机构改革，安康市住房和城乡建设局(市人民防空办公室)下属的两个事业单位—“安康市市政设施管理处”和“安康市园林绿化处”合并组建“安康市市政园林处”，下设城市公园管理科和城市绿化管护科两个科室分别承担一江两岸公园广场和城市园林绿地管养工作，编制分别为6人和10人。2018年以前，安康中心城市园林绿化管养模式为公共管理模式，即由安康市园林绿化处自身负责管理和养护工作，季节性养护依靠聘请临时工进行园林绿化养护工作。为深化公共资源市场化配置，全面提高园林绿化养护水平，节约管养经费开支，2018年，将园林绿化养护推向市场。通过政府购买服务将园林绿化养护服务市场化，提高了绿化管养专业水平和养护质量，规避了临聘人员管理风险，达到了转变工作职能和减员增效的目的，节约了养护成本。

3 在推进园林绿化养护市场化过程中暴露出来的问题

3.1 招标文件不精不细，实施过程争议较多

精指精于业务，包括招投标方面和园林绿化专业知识；细指细致周全，要贯穿于园林绿化招标文件的始终。招标文件作为招标采购活动的重要指导文件，不仅是投标人编制投标文件的依据，也是招标人组织招标活动、开评标的依据。资质条件、评标办法、合同条款、技术要求等作为招标文件的重要内容，在招标活动中起到决定性作用[2]。实施过程暴露出政府在购买服务招标过程中，因招标代理单位不够专业，特别是对园林绿化专业知识的缺乏，导致招标文件中的合同条款、技术要求等不够细致，部分责任不够清晰明了，存在推诿扯皮的现象。

3.2 考核制度不够健全，考核自由裁量权较大

国家在2018年出台了《园林绿化养护标准》(CJJ/T287-2018)，陕西省出台了《城市绿化养护技术规程》，对园林绿化养护质量、管理等做了详细的规定。因缺少相应的养护管理制度和考核细则，将这些规定落实在具体的养护维护中尚有一定难度；在考核时不能客观评价，量化打分。

3.3 管养设备、队伍薄弱，养护精细化水平不高

按照《政府采购法》及其实施条例和相关规章制度，特别是2019年国家颁布实施《政府投资条例》，对使用财政性资金的货物、工程、服务等有了更严格的规定，要求一个财政年度编制一次政府投资计划，实行“无计划不采购、超预算不支付”的投资控制原则。一方面，园林绿化养护服务单位一年采购一次，管养单位因担心下一年度不能中标，在养护设备上不愿投入太多；另一方面为节省养护成本，养护单位大多选择工资低的普通工人，养护设备也仅仅投入些价格低廉的小机具，如油锯、铲子等。

3.4 极端天气等不可抗力因素下养护责任不明晰

伴随着全球气候变暖，近几十年来，高温、强降水、干旱、台风等极端天气事件出现的频率和强度有所增加。对于临汉江两岸滨江公园来说，汛期被洪水淹没的频率有所增加，高温和干旱也时有发生。但对于出现极端天气等不可抗力情况下双方责权不明晰利约定缺失。

3.5 养护价格标准不够科学合理

在养护价格测算中，粗略的将上一年度人、材、机花费总和加上适当利润作为养护维护招标采购限价，这种仅凭经验制订招标价格标准，不够科学、也不够精确。要么虚高，造成财政资金浪费；要么过于紧缩，挫伤养护企业积极性。甚至，有的中标企业招标时只顾中标，实施时因无利可图而降低标准。

4 园林绿化养护市场化管理策略

4.1 细化招标文件

对于园林绿化养护服务招标文件应根据国家现行的园林绿化养护规范规程，重点把控合同条款的规范性和技术要求的准确性，尽可能减少在实施过程中的争议，确保合同顺利执行。

4.2 健全考核体系

结合《园林绿化养护标准》(CJJ/T287-2018)和《城市绿化养护技术规程》制定明确、详尽的园林绿化管护操作细则，具体可从标准要求、维护管理、竣工验收、资料整编等方面进行全方位约定，制定奖罚措施，并形成与之对应的园林绿化管护考核评分表；职能部门加强指导和监督，定期进行考核和评估，根据考核结果进行奖罚。

4.3 强化政企合作

针对大型专业管护设备(如：升高设备)一次投入高、保养成本高、使用频次低的问题，可实行政企合作，即职能部门争取财政资金购买，养护需要时由职能部门配合提供使用，可以提高养护精细化，更好解决突发问题，发挥最大园林绿化生态效益和社会效益。

4.4 完善极端天气的应对机制，提高风险管理能力

极端天气是当事人不能预见和人力所不能抗御的强制力量，归属于不可抗力。不可抗力在刑法上表现为，因不可抗力而造成危害社会的结果，不负刑事责任。在民法上，因不可抗力而未能履行合同或引起财物毁损的，不负赔偿责任。对于合同法来讲，不可抗力属于一个免责条款。但就公平而言，笔者认为应在招投标文件和合同特殊条款中约定不可抗力发生后的责任分担，业主在承担相关硬件设施损失后，养护承包方也应承担相应的人员机械损失，以此平衡风险和利益。比如被水淹没后的清扫保洁人工投入；对于干旱造成的浇水投入应该提出约定一定的风险幅度。另外，对于这种风险本身可能一直存在的管护工作，应该购买一定的财产保险，进行必要的风险转移。

4.5 依据定额测算养护价格标准

定额项目消耗量的确定，是在各地差异化巨大的状态下必须制定一个相同的工作内容，统一的人工、材料、机械消耗数量的标准，通俗讲就是制定一个相对合理的公平秤。为深入贯彻落实党的“十九大”精神，推进绿色发展，全面推进园林绿化建设，满足人民日益增长的优美生态环境需要，建设美丽中国，住建部组织编制了《全国园林绿化养护概算定额》ZYA2(II-21-2018)，自2018年3月12日起正式实施。该定额把提高园林绿化的质量和效益作为目标，是规范园林绿化养护资金管理、确定全过程价格的依据。定额将养护标准分为三个等级，还包括城市园林绿化管辖范围内自然景点绿地(非等级的其他绿地)、行道树、容器植物、立体绿化及古树名木的保护等养护和管理工作内容。依据不同的等级标准和管护内容可以较为准确地计算出养护价格，以此作为招标采购价格相对科学合理[3,4]。这种价格和效益相匹配的价格标准可以充分发挥市场竞争机制，选择有实力的管养单位。

5 结语

生态文明是园林绿化的基础。改善生态环境、美化生活环境，提高人们的身心健康是城市绿化的重要目的[5]。人民群众对美好生活的追求，给园林绿化管理部门提出了新的要求。只有努力推进与时代相适应的管养模式，提高园林绿化养护水平，才能充分发挥政府投资效益，体现城市园林绿化的生态价值、景观价值、人文价值，让其成为城市的亮点[1]。