地方政府土地融资风险研究

曾灵

（吉安市自然资源局庐陵新区分局，江西 吉安 343000）

地方政府在开展土地融资期间，土地市场较为乐观时，土地容易增值，此时土地融资风险也较为隐蔽。因此有必要加强对风险的重视，并在此基础上研究可行的防范对策。

一、地方政府土地融资风险分析

土地融资作为复杂的金融活动，土地融资会加剧地方债务，在融资过程中存在一系列风险，本文围绕以下几个方面来分析土地融资风险：

（一）地方政府土地融资风险会导致地方债务风险

地方政府的适度举债，将资金用于政府的地方建设，能够提高居民幸福感。但是如果过度负债会使地方债务加剧，使地方债务持续走高。土地出让受到房地产市场影响，土地价格的波动会影响到地方风险[1]。同时，土地财政产生风险。目前，我国很多地方政府用土地大量举债，导致土地价格虚高。地方政府的融资平台依托政府成立，土地是否能够健康运转取决于房地产的价格，一旦房地产市场不景气，地方融资平台将受到极大的冲击，甚至引发财务风险。

（二）地方政府融资平台土地融资风险

第一，融资平台包括城投、城建公司等主体，其主要作用是为地方政府筹集资金，在公共事业发展中起着重要的作用。平台的贷款往往和土地相关，这也加大了银行贷款的风险。银行一类金融机构向平台发放大量贷款，地方政府将当地基础设施整体作为抵押，银行风险加大。同时地方政府融资平台通过土地使用权向银行担保贷款，地方政府利用自身职权对金融机构干涉。融资平台只代替部分政府职权，抵押的土地在办理抵押贷款时，由于土地的用途和规划等指标还不明确，存在较大的价值波动风险，导致抵押风险较大。很多土地是从非常规渠道获得的，土地抵押的手续不健全，抵押担保方式有效性不足，抵押土地的使用期限和贷款期限不匹配等一系列因素导致了风险的提高，再加上房地产市场不景气时土地价格下降，土地出让收入减少，导致还款能力削弱。

第二，在融资平台融资时，地方政府作为出资人，融资平台筹集的资金归由政府其统一调度。地方政府应该对融资平台加强监督，但存在政府片面重视融资的金额，而不对融资渠道及融资资源定期考核，甚至部分融资平台的借款规模远超偿债能力，给地方政府带来巨大的负担，容易出现平台发生风险时难以问责的现象。

第三，当前我国的融资平台数量快速发展，部分融资平台将资金用于其他领域，存在一种资金多套主体、多种用途的现象，引发较高的风险。

第四，随着城镇化进程的不断加快，越来越多的地方政府对基础设施投资力度不断加强，将土地融资作为财政资金的主要来源。在资金运作方面，财政资金和信贷资金应分开，但是存在银行信贷资金被财政化的现象，在土地财政的上升期，政府收入来源稳定。但是土地市场下行时，没有足够资金偿还银行的贷款，导致银行不良贷款的金额增加，容易引发较大的金融风险。

第五，土地出让金收支管理风险。土地出让金收支存在以下问题：首先，数据不准确，部分地方政府未将土地收入纳入预算。其次，未按照上级政府相关规定从土地出让金中计提专项基金，专项基金包括九项基金：农业土地开发基金；保障性住房建设基金；被征地农民养老保险风险基金；国有土地收益基金；水利建设基金；铁路建设基金；失地人员养老保险；轨道交通土地专项资金；教育基金等，各地执行科目及标准不完全相同。再次，存在不按要求对土地出让金进行管理的问题。

二、健全土地融资风险管理机制的对策建议

（一）健全风险防范机制土地融资风险的管控要求在土地融资过程中的各方共同努力，形成防范风险的运作机制，这一机制主要包括以下几个阶段：

首先，加强对风险的分析。运用风险管理的技术，识别各阶段存在的风险与风险诱因及风险等级，并预测风险的性质与可能产生的后果，在融资风险基础上分析规避风险的对策，并制定可操作的方案。

其次，完善风险评估。风险评估是对产生的风险及发生的概率进行分析，并根据风险的进行判断的一种管理方式要评估土地融资是否和当地经济的发展水平相吻合；土地发展水平是否和当地经济匹配；土地融资是否与银行贷款规模、当地财政收入、融资主体的资金需求相匹配等。针对土地融资中的各类风险评判，分析是否有足够能力对风险化解。对于风险超过防范能力的项目要及时叫停，对于风险相对较小的项目要明确预警措施和解决方案。

再次，加强风险控制。对已发生的风险将损失降至最低，对于未发生的风险加强防范。土地融资过程中的部分风险可以通过合理的方式进行规避，地方政府要制定合理的政策，并通过合理的方式将风险危害程度减小甚至化解。

最后，要加强对风险的监控，从实际出发判断地方政府、银行的各类操作是否合规，并针对各类融资平台加强监控，及时解决可能存在的融资风险，加强对土地融资的审查和控制。

（二）创新土地融资机制

目前越来越多的地方已经重视并通过合理的方法规避土地融资风险。在此基础上，首先地方政府要健全管理体系，避免土地融资盲目的现象。其次要对土地融资实行差别管理，根据地方政府的发展水平、财政收入水平等，在对土地市场分层的基础上采取差别化的对策。对于新增土地要采取谨慎性原则，严格控制融资风险，对于存量土地要加强审批。再次要对土地融资实行阶段化管理，土地融资在不同阶段的管理特点也有所差异，当风险经过不断聚集到爆发需要一定的过程，这就要求对融资风险分阶段管理，需要根据各阶段的特点进行管理。

（三）加强对地方融资平台的管理

地方融资平台作为土地融资的重要载体，在地方债务和土地风险管理中有着重要的作用，对此政府要加强对地方融资平台的监管[2]。目前部分地方的融资平台管理较为混录，对此要实行土地融资的规范化申报，避免管理混乱的现象。

（四）加强银行的风险控制水平

首先要加强银行的风险控制水平，对于土地融资，国土资源部门可以和银行以及银保监会合作，促进银行土地融资管理规范化，要求对地方政府的融资额度控制的同时，对资金的供给方实行额度限定，督促银行针对土地融资的风险自查，避免可能存在的各类风险。其次要健全外部监督，国土资源管理部门要和银保监会联合，督促银行加强对各类风险的管控，通过信息公开制度，结合土地融资状况定期上报土地融资情况，从而加强对风险的有效管控。

（五）加强土地出让金收支管理

土地出让金收支需要加强以下工作：首先，提高数据准确性，要求地方政府将土地收入纳入预算进行管理。其次，要求各地政府按照上级政府相关规定从土地出让金中计提专项基金，明确各地专项基金执行科目及标准。再次，对土地出让金进行减免、返还、少征的规定要严格落实。最后，坚决杜绝拖欠、少付征地补偿款的情况。

三、结束语

随着房地产市场的高速发展，土地出让金成为政府的重要收入部分，通过融资平台替政府行使投融资功能，实现土地资源与资产的整合，能够有效改善政府的融资水平，推动了城市化进程的发展。但是当前部分地方政府对土地融资过于依赖，这也导致地方政府在发展中面临着巨大的风险，这些风险加剧了地方的债务风险，甚至可能引发宏观经济的波动。对此地方政府要加强对土地融资风险的研究，并加强对风险的管控。