论水环境治理中的河长制困境及出路

彭玉熙

北京市京密引水管理处 北京 101400

1 落实河长制工作存在的问题

1.1 考核问责机制不完善

目前，河长制的考核指标主要为体制机制建设、整治工作和整治成效3 种。指标主要围绕水质目标展开，但是水环境整治是一个区域性、系统性、长期性的工作，改善水质难以在短期内实现，且水质检测结果具有一定的随机性，易被水文、天气影响。这一考核机制可能无法达到考核目的，还可能会打击基层河长履职的积极性。在考核内容中，体制机制建设情况等考核分数所占比例较大，黑臭水体消除率、管网建设完成情况、农业面源污染消除情况、节水城市建设情况等直接影响水环境的考核内容在考核分数中所占的比例较少[1]。

1.2 部门联动协同机制不完善

治水是一项具有综合性和复杂性的工作。目前负责建设污水处理厂的主管部门是住建部门，监管企业污水处理和城市污水处理的是生态环境部门，监管农田面源污染物（施用化肥、农药）的主管部门是农业部门，河道清淤及河道管理工作的主管部门是水利部门。河长制工作涉及众多单位，虽然河长制的创立是为了破解“九龙治水”的困境，但从工作推进情况来看有些地方仍然认为“河长制”是水利部门一家之事或河长办是水利部门的内设机构。存在各自为营、各司其职现象，导致职责不清，个案久拖不决。

1.3 公众、社会组织参与较少

河长制虽然充分调动了行政系统内部人员，但对公众、社会力量调动不积极。高校、研究所等民间组织的技术研究成果对水环境保护、水污染治理等工作有积极作用，但仍然以非主流的角色参与水环境保护、水污染治理等工作。同时，相关部门对保护水环境的宣传教育不够，社会公众的参与和保护意识仍然比较低。例如地方政府投入大量资金清理水面漂浮物，但是由于垃圾收集设施不完善，垃圾仍然会入河，导致水面漂浮物清理工作收效甚微[2]。

2 水环境治理中的河长制完善建议

2.1 对河长制进行专项立法

在河湖的实际管理过程中，关于河长制的专项立法，通常在法律文件中含有“河长制”字样，以表明专法专用。通常来说，对河长制进行专项立法就是指，立法主体制定一部关于河长制度及其配套制度规范的创建法律的活动。专项立法带来的优势，具体来说有以下几方面：一是规制各地方立法乱象，形成全面统一的河长制度体系。自2017 年10 月1 日我国第一部河长制专项立法《浙江省河长制规定》通过施行，各地方关于河长制的法律规范如雨后春笋般不断涌现，地区间对于河长制的相关法律责任设定不一，通过专项立法，规范河长职权配置及责任设定，细化专项法律规定，包括具体每条河流和河长岗位，提升该制度的实际操作价值。二是明确河长制有法可依，杜绝传统依赖人治现象，提高地方水环境治理法制化程度。通过将与河长制相应的主要制度进行专项立法，把权力放进制度的笼子里，在法治的框架下充分发挥人的积极作用。三是由于河流具有跨区域性，同一条河流的不同河段，河长针对该段流域采取的不同治理措施，必然带来相关规定冲突，需要统一立法化解跨流域间的水资源利益纠纷[3]。

2.2 建立社会公众参与机制

构建多元化社会公众参与机制，破除传统一元化治理结构模式，不断深化公众参与和第三方服务，弥补政府治水方面部分职能缺失，建立社会公共参与体系，关键在于在成员间建立组成相互合作和信任的积极的组织间关系，因此，政府要想推动社会参与，就必须与公众间彼此理解与认同，构建信任机制。

2.2.1 以公众需求为出发点，树立并宣传共同利益观

河长制应以保护河流湖泊生态、创建美丽和谐社会环境为价值导向，政府应充分考虑民之所需、民心所向，加强对河长制的普法宣传教育，利用媒体和舆论来促进公众对河流系统的认识，破除公民参与河流管理的概念性障碍。

2.2.2 充分放权并扩宽沟通渠道

政府应赋予公众更多权力，以接管河流行政管理中的水环境生态治理，并阐明其权利和义务。政府可采用多元化信息沟通渠道与公众互动，如定期会议、视频电话、网络留言等，实现二者间实时有效沟通，克服公众参与河流治理的权力障碍。

2.2.3 开放社会公众参与路径

公民不仅应研究和监测河流政府的影响，还应充分参与制定和实施有关河流系统的决策以及评估河流行为。政府应提供各种公众参与方法，例如座谈会，听证会和民意调查，并在河流系统评估中纳入公众满意度指标，以打破公众参与河长制的路径壁垒[4]。

2.3 加强区域间利益协调，减少上、中、下游利益冲突

流域内不同区域间通过协议方式，自主协商利益分配和资源配置，以公平分配水环境保护的权利与义务，利用污染治理的规模经济效应，实现流域内整体福利的改善。同时在协议中设置相应的奖惩措施，以保障各区域通过自主平等的环境治理协议互相监督、相互激励，实现上、中、下游的合作与利益均衡。

3 结语

现阶段水环境治理中出现一项新型行政管理机制— —河长制，具备明确化责任、针对性治理、刚性化考核的特点，是实现我国水环境治理能力和治理体系现代化的必然举措。然而，由于河长制尚处于初期探索阶段，对此，通过对河长制专项立法，构建多元化参与机制，协调区域间水环境协调治理等方式，使得河长制更加合理化与规范化运行。