地方税收立法的必要性、原则和现状检视

沈玲

南京审计大学法学院 江苏南京 210000

1 地方税收立法的必要性

从税收发展的历史来看，几乎所有国家的税收都经历了 “从恣意到形式法治” 的历史进路[1]。原因在于，税收的侵权性需要人们谨慎对待税收立法权，控权是强调的主要方面。如何设置税收立法权，形式法治当然是需要考虑的重要问题；同时应认识到，税法需要回应社会问题，因此，还要对税收立法权进行现实定位。

首先，我国地区间发展不平衡。党的十九大报告指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。” 我国幅员辽阔，地区间资源分布不均，经济发展不平衡。

其次，在承认地区间发展不平衡的前提下，从税收立法权如何在中央和地方间配置的角度上看，税收立法权的配置需要回应以下现实问题。第一，如何维持公共物品需求与供给基本平衡。财政在国家治理中发挥着基础和重要支柱作用。税收是财政收入的主要部分，为公民提供公共产品是其主要功能。由于地方发展不平衡，各地公共物品需求和供给状况存在差异，同时，地方也承担提供部分公共物品的任务。较中央，地方更清楚本区域公共物品的供给与需求间的差距。因此，地方需要被赋予税收立法权以在一定范围内利用和调整税收来维持本区域公共物品需求与供给的平衡。第二，税收的作用不仅表现为获取财政收入提供公共物品，其还是重要的宏观调控手段。对税种、税基、税率和税收征管进行制度安排和调整可以引导、鼓励、限制企业和个人开展经济活动，从而使整个社会的经济活动符合宏观调控目标。因此，地方需要被赋予税收立法权在本地范围内根据经济发展情况进行宏观调控。

高度集中于中央的税收立法权 “不利于地方政府事权和财权的统一，也不利于地方政府利用税收调控地方经济的健康发展”[2]。

2 地方税收立法的原则

2.1 赋予地方有限的税收立法权

我国是单一制国家，一直以来强调税制统一。赋予地方税收立法权绝不是指赋予地方所有的税收立法权，而是赋予地方有限的税收立法权。具体的说，中央税和共享税的立法权应集中于中央。对于地方税，则应具体分析。对在全国范围内开征且对宏观经济和公平竞争影响较大的地方税种，应由中央掌握税收立法权，同时可考虑给地方一定的调整空间。而对虽在全国开征但对宏观经济影响较小对地方经济影响较大的地方税，则应赋予地方适当的立法权，如可以调整税基、税率，进行税收减免，决定开停征等。而对具有典型区域性特征，对全国宏观经济造成不了影响的地方税，则可以赋予地方完整的税收立法权，甚至可以赋予地方在本地范围内开征新的税种的权力[3]。

2.2 将税收立法权赋予地方人民代表大会及其常务委员会

将地方税收立法权赋予地方人大及其常委会还是地方政府，是非常重要的问题。如前所述，税收具有侵权性，关乎全体公民利益和社会平正义，与民主法治紧密相连。如果将地方税收立法权赋予地方政府，其制定的地方政府规章在部门利益、立法程序等方面与保证公民利益、公平正义和民主法治的实现存在天然的差距。而地方人大及其常委会属代议机关，其制定的地方性法规在立法者的广泛代表性、立法程序的严谨性等方面都强于地方政府规章，也能更好地实现公民权益、公平正义和民主法治。因此，应将地方税收立法权赋予地方人大及其常委会。

3 地方税收立法的现状检视

在2015 年《立法法》修订出台前，地方税收立法权一直没有明确的制度依据。根据《立法法》第八条的规定，税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能制定法律，即税收立法权归全国人大及其常委会。同时，《立法法》第九条规定，税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。可见，2015 年《立法法》并没有赋予地方税收立法权。需要指出的是，虽然《立法法》已经明确地方没有税收立法权，在2015 年《立法法》实施后出台的《环境保护税法》依然实质上将环境保护税的某些问题的立法权赋予了地方[4]。这一现象说明，将税收立法权全部收归中央并不能满足和解决各地发展不平衡造成的现实问题。

综上所述，建议适时完善立法，赋予地方有限的税收立法权。在赋予地方税收立法权时，可采取两种路径，一是在《立法法》中规定全国人大及其常委会可授权地方人大及其常委会拥有地方税收立法权，同时规定授权必须明确授权的目的、内容、范围和期限等；二是在单行税法中以法律条款的形式赋予地方关于某一特定问题的税收立法权。