市级政府投资项目财政资金统筹管理模式探索研究

◎文/连东青 严 军

一、背景

习近平总书记指出，“中华民族伟大复兴， 绝不是轻轻松松、 敲锣打鼓就能实现的。 全党必须准备付出更为艰巨、更为艰苦的努力。 ”特别是要实现全面建设社会主义现代化强国的时代任务，工作中面临的发展不平衡、不充分的一些突出问题尚未解决， 也面临着不少机遇和挑战。 在当前新时代发展重要战略机遇期， 投资是经济发展的“驾辕之马”和“压舱石”。

为进一步推动天津高质量发展，发挥投资关键作用，提高政府投资收益，2019 年3 月26 日，天津市人民政府印发 《天津市人民政府关于市级政府投资项目统筹管理的 意 见》（津 政 发〔2019〕11号），按照“统一项目计划、统一项目审批、统一资金平衡、统一实施监管”的原则，对市级政府投资项目进行统筹管理， 要求市发展改革委统筹市级政府投资项目， 市财政局统筹市级政府投资项目资金。 2019 年4 月24 日，市十七届人大第十次会议对 《天津市政府投资项目管理条例（草案）》进行了第一次审议，市财政局会同市发展改革委、 市司法局配合市人大法工委认真研究了常委会意见和有关方面提出的意见，在充分吸收各方面意见的基础上，对草案提出了修改建议。2019 年5 月5 日，国务院颁布了《政府投资条例》，已于2019 年7 月1 日实施。 2019年6 月25 日，市人大法制委员会第十八次会议对草案进行了审议， 市财政局会同市发展改革委、 市司法局配合市人大法工委认真研究了常委会意见和有关方面提出的意见， 对草案进行了逐条审议，修改形成了《天津市政府投资管理条例（草案）》（二次审议稿），结合国务院公布的《政府投资条例》，对“政府投资”和“政府投资项目”分别作了界定， 与国务院条例保持一致， 将草案名称修改为“天津市政府投资管理条例”，并吸收了其他各方面的意见。 2019 年7 月31 日，市十七届人大第十二次会议正式审议通过了 《天津市政府投资管理条例》，并于9 月1日施行。

二、实施市级政府投资项目统筹管理的意义

统筹市级政府投资资金管理， 改变了现行市级政府投资项目资金安排方式，依据市委、 市政府重大决策部署及各项发展规划， 由市发展改革部门对接各行业主管部门， 统筹平衡编制三年滚动政府投资计划和年度计划， 与市级财政年度预算衔接平衡，强化资金调度保障，实现市级政府投资资金集中统筹、灵活调度，集中力量办大事。

（一）统筹管理是贯彻党中央、国务院要求的重要举措

党中央、 国务院明确要求，“依据国民经济和社会发展规划及国家宏观调控总体要求， 编制三年滚动政府投资计划， 明确计划期内的重大项目，统筹安排、规范使用各类政府投资资金。 依据三年滚动政府投资计划及国家宏观调控政策， 编制政府投资年度计划， 合理安排政府投资”。实施统筹管理有利于完善政府投资体制， 更好发挥政府投资的引导和带动作用。

（二）统筹管理是优化政府投资项目管理体制的迫切需要

统筹管理市级政府投资项目，规范政府投资行为，可实现市级政府投资规划、计划、政策、项目和资金的有效衔接， 切实提高政府投资效益，保障市委、市政府各项重大决策和中长期规划的落地实施，集中力量办大事。

（三）统筹管理是提高市级政府投资项目资金使用效率的有效途径

现行切块资金管理模式将市级政府投资项目资金分散到各行业主管部门， 易造成跨行业资金调配障碍，影响资金使用效率。 实施统筹管理可以打破行业壁垒，灵活调整和调度各行业项目资金，避免资金沉淀，更好地发挥政府投资杠杆撬动作用。

三、现行政府投资项目财政资金管理存在的问题

为贯彻落实好市委市政府决策部署， 做好市级政府投资资金统筹管理， 探索研究政府投资项目财政资金统筹管理模式， 切实发挥好财政部门职责，在“不忘初心、牢记使命” 主题教育调研活动中，我们坚持不走形式，直面问题，力求取得实效，深入民族宫、 海博馆等建设项目开展实地调研，与轨道集团、评审中心以及市发展改革委等部门开展座谈， 了解了项目建设有关情况， 解答了建设单位所提的有关问题，并与市发展改革委就政府投资项目统筹管理与财政预算衔接等有关问题进行了探讨。同时， 我们对部分历年已完成政府投资项目在建设过程中的资金管理进行了梳理，发现在现行政府投资项目财政资金管理存在以下问题：

（一）政府投资资金管理分散，影响资金使用效率

天津现行切块资金管理模式将市级政府投资项目资金分散到各行业主管部门，除去每年市发展改革委负责管理切块市财政预算内基建专项资金外， 市住建委负责管理燃气、供热、城市道路桥梁等市政公用基础设施建设资金， 市交通运输委负责管理公路、 铁路等交通基础设施建设资金， 市农业农村委负责农业投资项目， 市水务局负责水务项目，其他各委、办、局负责本领域、本行业项目。 上述资金管理方式不但造成行业资金调配障碍，更影响了资金的使用效率。

（二）可支配财力有限，制约政府投资项目实施

当前天津正处在战略性调整阵痛期， 财政运行存在较大压力和挑战， 市级可支配财力与目前政府投资规模要求不太相称， 从正常性预算中安排投资项目建设资金总量较小。 “衣食住行、业教保医” 等民生领域还有不少短板需要加大投入， 制约了政府投资项目的实施。

（三）项目投资计划安排不够科学合理， 导致财政资金调度困难

项目年度投资计划因种种原因在安排上缺乏一定的合理性，“撒芝麻盐”、零敲碎打的切块安排方式， 无法保证市委市政府确定的重点项目、民心工程资金需求，无法编制科学合理的年度预算，不能按工程进度保障资金。加之部门之间缺乏有效沟通和协调， 执行计划随意性较大， 导致财政安排资金与建设单位资金需求出现矛盾。

四、加强政府投资项目财政资金统筹管理的建议

实施统筹管理可以打破行业壁垒， 灵活调整和调度各行业项目资金， 避免资金沉淀， 实现市级政府投资项目资金集中统筹、灵活调度，集中力量办大事， 充分发挥政府投资杠杆撬动作用。 实现上述目标， 需切实提高政治站位，强化服务意识，从以下几方面工作着手：

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（一）提高政治站位，加强政府投资财源建设， 壮大政府投资实力

1.进一步树牢“四个意识”，提高政治站位，运用积极的财政政策， 大力培植财源，做大财政蛋糕，充实政府基础财力，并充分利用中央对重点项目的扶持政策，积极争取各类专项补助资金，保障重点建设项目资金需求。

2.创新思维方式，运用新发展理念， 加强政府非税收入管理， 优化政府财力结构，挖掘财政性资金的潜力，并加强国有资产资源管理，增加国有资产总量， 实行市场化运作， 提高国有资产收益， 使国有资产成为政府投资新的财源。

3.建立政府投融资机制，扩大政府融资渠道， 吸收民间资本的投入， 增加政府投资项目的资金来源。同时，充分发挥专项债券作用， 允许地方通过组合使用专项债券与市场化融资（即专项债券带动作用），以及将专项债券作为符合条件重大项目资本金（即专项债券撬动作用）两种方式， 支持有一定收益但难以商业化合规融资的重大公益性项目。

（二）主动担当作为，加强市级政府投资项目资金统筹管理， 确保财政部门科学合理安排资金

1.统一思想认识，主动配合市发展改革部门将各部门在投资项目建设的各个环节掌握的情况有机整合，统筹平衡三年滚动投资计划和年度投资计划， 确保与市级财政年度预算达到衔接平衡，切实强化资金调度保障。

2.强化协同配合，督促建设单位根据政府投资年度预算和财务收支计划， 结合具体投资项目实际情况，编制建设项目财务收支计划，向财政部门及时提供工程建设进度、 资金使用情况等信息， 便于财政部门合理安排资金。

3.提高工作效率，切实提高服务意识， 加强与各行业主管部门之间的沟通对接，坚持新发展理念，切实做好项目资金保障和监督管理工作。

（三）履职尽责，加强政府投资建设项目预（概）算、竣工结算和项目财务管理，有效防止资金浪费， 确保资金安全

1.重视投资项目资金来源审核。 财政部门在发改部门立项审批前应参与对项目资金来源的审核， 避免建设单位在没有资金保障的情况下盲目投资。

3.重视招标文件及合同的审核工作。 严格要求合同和招标文件的一致性， 并在合同签订时就相关事项进行承诺，明确结算办法、规定有关费用等， 严格控制工程造价的上涨因素。

4.严格资金拨付管理。必须按照工程进度拨付资金， 加强工程建设各个环节的资金支付控制， 确保资金安全。

5.严格工程财务决算监督。在工程结算审计以后，对剩余工程款的拨付进行严格管理， 确保工程建成后能正常投入使用。

6.强化项目财务管理。严格按照基本建设财务管理的规定进行核算， 对项目建设过程和资金使用情况进行真实全面反映。

7.会同项目主管部门严格控制建设单位在工程建设过程中随意提高建筑材料档次增加工程造价， 严禁因建设单位铺张浪费等原因造成工程严重超概算。

8.会同项目主管部门监督建设单位建立健全工程变更决策程序， 防止工程 “三超”现象的发生，有效控制投资规模。

9.会同项目主管部门建立健全勘测、 设计责任追究制度， 工程变更如果是由勘测、设计单位过失造成的，应追究勘测、设计单位的责任。

（四）完善体制机制，推行项目代建制， 提高政府投资项目管理效率

1.积极推行政府投资项目代建制， 逐步破除现行建设、管理、营运三合一的管理体制， 提高工程质量和降低建设成本，提高投资效益。

2.利用代建制将财政部门对项目资金的多头分散监管逐步转变为集中管理，提高监管效能。

（五）强化思想意识，完善政府投资绩效评价体系，做好投资项目追踪问效

1.强化绩效评价思想意识。 全面预算绩效管理是政府治理方式的深刻变革，是一项长期的系统性工程，各单位各部门要切实把思想行动与党中央、 国务院决策部署高度统一， 深刻学习文件精神实质， 准确把握核心内涵， 进一步增强责任感和紧迫感， 形成推进改革的普遍共识。

2.强化绩效评价结果应用。 落实绩效结果监督整改机制， 督促被评价部门有针对性地制定整改措施、 反馈整改结果。 建立评价结果与预算安排挂钩机制， 绩效评价结果作为安排和审议下年度预算的依据。 对于评价结果不理想的， 直接压减下年度预算规模。 将财政预算绩效评价指标纳入行政绩效目标考核指标体系， 提升绩效评价的权威性。 通过建立政府投资绩效评价体系， 最终建立起政府投资项目的自我评价和自我监督与外部评价和外部监督相结合的有效约束、监管机制。