“小村大债”化解路径研究

聂轶娉

(中南财经政法大学，湖北 武汉430070)

一、 引言

2006 年农业税的全面取消，一方面，农民负担减轻，农村生产力相应得到增强；另一方面，作为村集体经济主要收入来源之一也渐渐消逝，农村债务结构新矛盾升级。 结合乡村振兴战略政策背景，加强新农村建设以及完善村庄治理体系和治理能力现代化似乎已经成为各村势必达成的追求目标，但村级债务规模随着农业税的取消以及在上述政策背景下呈现大致扩张的趋势。 村级债务可以说是我国推进农村治理现代化的特殊产物，但不适度的村级债务规模已经威胁到村庄的稳定发展，研究“村级债务”对于维系村庄正常运行秩序、乡村稳健发展等方面具有重大意义。

二、 “小村大债”的发生机制

在中央推进社会主义新农村建设的进程中，加大了对基层医疗、教育等方面资源倾斜式的投入，完善了基层公共服务设施。 但在资源进入基层的同时，也需要基层相应地提供配套资金，部分基层为了发展只好举债，农村更是由于薄弱的村集体经济、不科学的财务管理方式、过重的乡村建设任务等方面的问题，造成村级举债经常发生，且债务规模日渐增大，这对村庄正常秩序的运行造成了极大阻碍。

(一)薄弱的村集体经济

1.债务成因“多元化”

一是从微观层面上看，由于部分债务是村干部的个人账，但白条是以村庄为单位进行借款，当村干部进行换届时，上一任村干部的账目没有得到及时的清查化解，由新上任的村干部进行继承，造成叠叠累积，历史负债额度一直增加。二是从宏观角度看，一方面，由于历史积累，过去部分村庄受分税制改革、农业税的全面取消等方面的宏观政策的影响，村集体失去了主要收入来源，开始举债以完成各项升级达标活动、基层公共服务设施建设等，债务规模逐渐扩大，且积累下来的债务没有得到及时化解。 另一方面，新形势下推进社会主义新农村建设以及乡村振兴战略等政策的推行，旧债未消的情况下，新一轮的举债又逐渐累积。 村级新旧债务的叠加加剧了村级债务规模的扩大。

2.村集体经济发展不充分

一是地区差异较大，影响村集体经济的发展。 由于受到地域位置、资源禀赋程度以及上级政府资源倾斜性投入程度等因素的影响，造成村集体收入薄弱的地区需依靠举债来发展。 二是村集体经济的经营能力有待提高。 以W 省为例，2010 年村集体经营收入总额为68.69 亿元，而2017 年的仅为43.34 亿元，较2010 年减少了36.90%。 此外，2010 年W 省村集体经营性总支出为59.66 亿元，随着农村建设任务的加重以及村集体经营性收入的减少，2017 年经营性支出总额仅为32.72 亿元，减少了45.16%，表明村集体经济的发展缺乏可持续性。 三是存在部分村庄是“吃饭财政”的情况。 由于部分村庄的村集体经济较为薄弱，村内部建设的经费几乎是依靠上级政府拨付，且村干部对于建设村集体经济的重要性认识没有到位，还存在“等、靠、要”的危险意识认知，发展意图不强，完全依赖于上级的转移支付，无法支撑下去的时候就以借款的方式弥补暂时的发展需求，这种思想是亟须更新的。

(二)不科学的村级财务管理方式

1.村级财务管理人员素质较低

一是财务管理人员专业知识不足，经验较少。 大部分农村的财务管理人员学历较低，没有一定的财务基础知识，也没有一定的财务管理经验，仅以为财务管理是记流水账，没有考虑到预算支出结构和规模的影响。 二是财务管理人员年龄结构趋于老化。 在社会主义新农村建设以及乡村振兴战略的政策背景下，农村财务较之前更趋向于复杂化、多元化的特点，而农村的财务人员年龄结构老化，思想较为固化，容易经验式的以过去的目光看现在的账目，不利于财务管理的与时俱进，从而与现行财务运行程序脱节。

2.村级债务监管机制尚未健全

一是村集体的资产管理制度有待健全。 有些村庄没有建立关于村集体资产的明细账，并且没有对村集体资产进行核对清查。 二是村级“阳光财政”机制有待健全。 一方面，由于存在部分举债是由村干部个人借款，白条较多，有的白条时间跨度较长，财务公开力度有待提高，这可能造成群众不明晰账目的实际情况，不利于村民实行监督；另一方面，有些村的财务定时公开制度名不副实，仅仅流于形式，管理混乱等现象屡见不鲜，群众意见较大。 三是监督机制有待健全。 一方面，大多数乡镇政府较少对村级的财务运行状况进行定期的检查审计，没有健全监督机制，造成群众缺乏监督意识；另一方面，村级财务监督机制名存实亡，并没有达到预期效果。

(三)“项目制”的诱发论

一是分税制改革后，中央财政资金逐渐以“专项资金”和“项目式资金”为主向下拨付，各类资金的使用得到了规范。但在一定程度上，经过资金层层下拨，项目和专项资金的使用并非如上级部门所想，其效率并没有达到预期的效果，反而部分地方政府对专项和项目资金产生了依赖性。 二是中央的部分支农资金都有配套制度，中央政府在拨付资金后往往需要地方政府的配套资金跟上，在压力型体制下，地方政府经过权力层层下达至乡镇政府，再到村级组织，部分村庄本身财力无法支撑乡村建设的配套资金，只能借助举债的方式去满足村庄建设的需求。 三是部分建设性项目资金与村庄长期建设机制需求不匹配。 一方面，多样化的涉农项目并不一定是群众需求的公共物品；另一方面，上级政府部门经责任分解以及配套设计后，多样化的建设性项目资金被落实到村庄，而在村干部“面子效应”和基层不断的项目评估的作用下，乡村对“项目制”产生了高度依赖，在一定程度上扩大了负债规模。

(四)激进地解读乡村振兴战略

乡村振兴战略是具有长效机制的战略，该项战略需要经过长期扎实稳健的建设才可以实现，尤其是要注重质量，而并不是一味地追求“追风运动”。 部分村庄激进地解读乡村振兴战略，表现在没有考虑到自身发展的实际情况，将大批的资金投入乡村旅游中，达到了在短期内改善村容村貌的效果，表面上是城乡逐渐融合，但实际上，这批资金部分是国家投入，部分是需要靠村庄通过招商引资，使得资本、资源等可以落实在村级。 此外，有些村庄通过举债发展一些不符合实际的产业，造成了债务规模的扩张。 这种在短期内通过发展休闲旅游业来提高农民收入的做法并没有长效机制的可行性，且乡村旅游业大多是依靠收入较高的一批人的“乡愁”消费，来提高村集体收入。 村庄由于放眼于短期效益，竞相模仿，最终会造成同质竞争，而产生与预期截然相反的结果。

三、 “小村大债”何以化解

在实行乡村振兴战略背景、社会主义新农村建设以及基层减负等政策背景下，针对上述“小村大债”的发生因素，可按照《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》在对乡村债务进行摸底的前提下，首先通过重构农村集体经济提高村集体收入，健全村庄的财务管理制度使得资金的使用都有其缘由，积极稳妥地推进“项目制”发展，并稳健地理解乡村振兴战略，以适合村级实际发展的前提来满足群众需求，进行乡村建设。

(一)重构农村集体经济

1.积极化解乡村债务

一是针对村干部的个人债务问题，应在进行村干部换届仪式前厘清各村干部的个人债务，并将个人债务转化为村庄集体债务，借助于建设村庄集体经济的方式逐渐化解债务。二是关于历史性的债务，《国务院关于加强地方国政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43 号)提出要“控制和化解地方政府性的债务风险”，同时也提出要“全面加强农村集体资产管理”，因此上级政府可按照政策意见指示，对村庄的集体性资产进行清查审核，并在清查的基础上，明晰村集体经济产权的归属，以便村庄有权利且名正言顺地最大化利用集体经济资产。

2.充分发展村集体经济

一是因地制宜地发展村庄集体经济。 对于资源禀赋较好的地区，市场进入会有一定的自主性，村庄要把握好机会进行招商引资，充分开发本地区所拥有的资源条件，增加村集体的经济收入。 二是健全村集体经营的市场性主体。 在现行经济发展背景下，村集体在集体经济发挥效用中扮演着主体角色，市场宏观经济环境要求将村集体经济组织打造成为市场主体，村党组织和村委会以及居民是监督者和指导者的身份，“管大方向”，赋予集体经济组织一定的处理权限，村干部也应该更新自己的思想意识，积极认识到发展村集体经济的重要性，使得村集体经济可持续地发展下去。 三是构建村庄的利益共同体。 部分村庄“原子化”特征逐步凸显，而以“熟人社会”维系的村庄体系正转向“半熟人社会”，这都对村集体经济的建设形成一定阻碍。 村庄可利用土地制度，确立村庄的利益共同体建设，使得村民们劲往一处使。 即以人口或其他因素划分各家的土地，但通过确权不确地的方式，整合碎片化的土地，并梳理剩余村集体土地，以便实行招商引资，壮大村庄集体经济。

(二)健全村级财务管理制度

1.提高村级财务管理人员素质

一是加强对村级财务管理人员业务水平知识的培训工作。 上级政府借助对口的财政管理人员对村级财务管理人员进行培训，可通过制定时间表，一周培训两天，并可借助新媒体措施组织专门的答疑群，让村级的财务管理人员做到“不会立即问，问了有人答”的线上线下培训计划。 二是完善村级管理人员的人才引进工作。 上级政府在编制总量控制范围内，可加强对村级财务人员编制的资源倾斜，并给予其一定的激励措施，也可通过“高校+定向委培”等方式，积极引进村级的财务管理人员，为村级财务管理引进新鲜血液，提升村级的财务管理业务水平。

2.健全村级债务监管机制

一是健全并落实村集体的资产管理制度。 已健全村集体资产管理制度的村庄应加强落实制度的实施工作，使其能够真正落地运行；尚未健全村集体资产管理制度的村庄应参照已健全的村庄积极建立起自己的村集体资产管理制度，并定期对本村的集体资产进行摸底清查，核实本村集体资产，做到“心中有数，账中有录”。 二是落实“阳光财政”制度。村庄积极推行“阳光财政”，真正做到财务定期公开，以便民众监督，而并非流于形式。 三是健全监督机制。 一方面，上级政府强化村庄的审计监督，可将化解债务工作与村级干部领导的考核体系相挂钩。 即关注村干部经济管理权使用过程，注重监督资金的来源、使用情况；结合村庄的财务公开工作，并聚焦于村民们强烈反映的问题进行专项审计；结合村集体资产情况，对村集体的各项资源使用情况进行审计。 另一方面，村级组织应在上级政府政策的指导下，建立村级组织监督小组(理事会)，鼓励村民参与其中，且赋予小组(理事会)成员足够的权利，以避免“人情式监督”，提高村级财务管理的科学性。

(三)稳妥推行“项目制”发展

要破除现行体制下乡村事权与财权不对等的壁垒，在推进减轻基层政府负担的前提背景下，满足群众需求实现对口化：一是资源下乡的存在及运作机理有其合理性，但同时也存在相应的问题，关于基层政府产生的对项目资金以及专项资金的依赖性问题，可将此种“输血”功能逐渐转化为乡村自身的“造血”功能，可以让村庄充分开发禀赋的资源条件，扩大村庄收入。 二是针对资源禀赋不足的村庄，上级政府可通过适度增加转移支付，并为村庄自行“造血”提供便利条件，如为村庄的特色产品提供可供产销的渠道。 三是针对项目资金及配套措施与群众需求不匹配的问题，可以行政村为单位，对各行政村的村民展开民意调查，村级组织筛选出合理且可行的群众需求，收集起来向上级政府反映，上级政府根据实际情况进行对口配套建设。 四是上级政府可将村干部考核与村庄自行“造血”结果相联系，并充分利用考核结果，给予村干部一定的奖励，并建立相应的纠错容错机制，让村干部放心大胆地去创新，去做事。

(四)稳健解读乡村振兴战略

乡村振兴战略的关键之处是要确保大多数的农民，尤其是一些处于劣势的农民的基本生活保障，其服务的对象应是大多数农民，是要为大多数农民提供保底的服务而并不是为了使得小部分农民富裕。 各村在推行乡村振兴战略时需聚焦于农户生产性活动方面，以整体性为切入点进行思考。 目前乡村振兴战略处于第一步阶段，应是为处于弱势的农民大群体提供他们所需的服务，保障他们的基本权利，解决他们所遇到的一些问题，而并非大刀阔斧地发展不切合乡村发展实际的大批资金投入建设。 因此村庄在实行举债发展产业的同时，应积极解读乡村振兴战略，并非一味求成，而脱离群众实际，切实为多数农民考虑，满足群众需求的同时，再完善乡村建设。