事业单位内部控制问题浅析

李慧霞，姜文利，张 宸

（自然资源实物地质资料中心，河北 三河 065200）

1 引言

进入21世纪以来，我国经济得到迅猛发展，综合国力不断提升，我国的政治、经济、文化等发生了重大的变化，而在其中发挥重要作用的，除了政府机关的引导，还有事业单位提供的基础性支持。事业单位是从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织，具有公益服务性质，这也就决定了事业单位不以营利为目的。事业单位是我国社会发展的重要支撑，它承担着社会方方面面的建设重任。而如何推动事业单位的健康有序发展，则是近年来的热门话题，事业单位内部控制应运而生。

2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，内部控制是依法治国的重要措施。内部控制是一个风险防范系统，可以有效确保单位目标的实现。自2015年以来，我国财政部先后颁发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》和《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》等众多文件，强调内部控制应该涵盖经济和业务活动等范围，贯穿事业单位正常运行的全过程。随着这些文件的颁布，财政部对于事业单位内部控制建设提出了更高的要求，要求事业单位按照规定每年编制内部控制报告，内部控制进入常态化阶段。而事业单位内部控制建设尽管已取得了较大进步，逐步建立了内部控制体系，但由于其自身的局限性，仍存在一些问题亟待解决，管理方式也仍处于滞后状态。本文通过梳理当前事业单位运行过程中存在的一些问题，探讨问题存在的原因，并在此基础上提出针对性的解决措施，以期推动我国事业单位内部控制建设的平稳发展。

2 文献综述

国外关于内部控制的研究较早，包括内部控制定义性质、内部控制可靠性、内部控制方法以及内部控制评价等多个方面。Laura F.Spira（2003）重新定义了内部控制的性质，将内部控制和风险管理结合起来讨论。Bodnar G（1975）和Rajendra P.Strivastava（1985）对内部控制的可靠性进行探讨，发现增加新的影响因素会对内部控制的可靠性产生影响。而对于内部控制评价主要集中于行为研究和调查问卷两种方式。

国内对于内部控制建设的研究起步较晚，而且主要是针对企业的内部控制研究，对事业单位内部控制的研究较少。近年来，事业单位内部控制主要的研究内容有：一是研究事业单位内部控制现状。姚桂霞从单位层面、管理制度层面、业务层面分析了事业单位内部控制存在的问题并提出建议。刘毅、张颖提出事业单位存在管理效果不佳、监督机制不完善的问题。二是对事业单位内部控制评价指标体系的研究。丁妥运用文献研究法和数学方法构建内部控制评价体系。唐大鹏提出了以目标导向和要素导向所形成的整合观下的内部评价机制。三是对行政事业单位内部控制信息披露的探讨。尹律、徐光华提出建立以推进国家治理体系和治理能力现代化为目标的事业单位内部控制信息披露框架。朱锦勇针对事业单位内部控制的背景、意义以及必要性提出了建议。四是对内部控制和风险管理的研究。高冉对基于财务风险管理视角的事业单位内部控制进行研究。陈爱菊研究了基于COSO内部控制视角的事业单位财务风险管理。

3 事业单位内部控制建设现状与问题

3.1 内控意识不强

事业单位多数为行政拨款单位，资金多来源于财政直接拨款，这就使得事业单位的经营目标与企业不同。企业以营利为目的，事业单位以提供公共服务为使命，不存在经济压力。事业单位的这一性质，使得事业单位从业人员没有危机意识，安于现状。在面对新事物时，不能很好地接受它、实践它，对于内部控制也是如此。事业单位管理层是推动单位发展的中坚力量，管理层对内部控制的忽视，导致内部控制在整个单位中形同虚设，更不能很好地指导基层人员工作。财务部门因循守旧，按照“惯例”办事，内控意识不强，不能很好地起到“领头羊”作用。而在这样的财务部门的带领下，业务部门的内控意识可想而知，事业单位内部控制整体水平较低，使得内控管理工作举步维艰。

业务部门是事业单位的重要部门，承担着单位发展的重担。但是也普遍存在着内控意识不强的问题，并且不愿改正。业务人员受固有思想的限制，认为其所做的工作才是单位重点工作，对单位管理部门的各项规定，存在抵触情绪，这就使得管理部门的工作很难进行下去。例如，业务部门在外地组织召开会议时，经常出现会议费用超标准、劳务费单据填写不合规等问题。也有业务人员在签订委托业务合同时，出现合同中的账号和发票账号不一致的情况；报销单据随意修改，在财务人员提出时，拒不改正等问题屡见不鲜，使得财务工作举步维艰，也使内部控制很难执行下去。

财务部门是内部控制的主力部门，财务人员的内控意识很大程度上决定着整个单位的内部控制执行情况。但是，事业单位财务人员年龄普遍较大，文化水平较低，对内部控制的认识程度不够，自己本身的水平较差，很难指导其他部门的人员，多数是在照本宣科。例如，财务部门的轮岗制度，只有在有新员工入职时才会轮岗，不然可能多年都保持原岗位，一旦某个岗位出现问题，其他岗位人员很难及时发现。各岗位工作内容不透明，经常存在根本不知道其他岗位在做什么的情况。

3.2 内控制度有效性差

在财政部积极推行内控制度建设的大环境下，很多事业单位都积极建立了内控制度，如预算管理制度、资产管理制度、人员选拔与聘任制度等。但是这些制度多是参照原制度略加修改，与单位实际情况相脱节，实用性不强。在当今信息化的社会，制度的更新较快，但是事业单位思想陈旧，很难保持与时俱进。如果发生一些特殊情况，很难及时调整当年的预算。另外，内部控制相关制度多是由一个部门或者几个部门联合制定，制定完成印发给单位同事后，除相关人员外，其他人员很少会去阅读，致使内部控制管理在推广过程中遇到了很大的阻碍。

3.3 内部控制监督不足

监督是有效运行的保证，监督不到位，很容易出现漏洞，进而导致内控出现问题。监督包括内部监督和外部监督两种。内部监督是指事业单位内部设立专门的监督部门，包括内部审计部门和纪检监察部门。内设监督部门对单位所开展的内控活动进行监督和反馈，发现问题及时纠正。但是在内部控制制度的执行过程中，审计部门与纪检监察部门多数与业务执行部门和管理部门同级，且工作人员较少，在执行监督工作过程中力度有限，效果不佳。

内部控制监督不足的原因主要有以下4个方面：一是内部控制监督制度的缺失，导致执行人员在工作过程中没有依据；二是内部控制监督的环境不佳，多数人员不重视监督，不接受监督；三是监督人员责任意识不强，事业单位采用层层审批制度，监督人员自身不承担责任；四是监督的信息化程度不足，事业单位内部控制监督多采用座谈和查账的方式，属于事后控制监督的方式，即使发现问题，也已经造成了一定的损失。

4 加强事业单位内部控制建设的建议

4.1 提高内部控制意识

内部控制不仅仅是审计部门和监察部门的工作，还应该扩展到管理部门和业务部门的每一个人。一是定期组织培训，宣传内部控制的具体内容和实施的重要性，使所有工作人员真正认识和理解内部控制的概念，认清自身在工作中的位置，把内控思想贯彻到工作中去。二是明确职责分工，找出每一个岗位的风险点，有针对性地设立风险防控机制。比如财务部门要求的不相容岗位相分离，出纳和会计不能由一人兼职；再如定期盘库，保证账账相符，账实相符，避免出现白条抵库的情况。三是提高财务人员业务能力和专业素质，在单位内部实行严格的奖惩制度，推动事业单位内部控制的有效开展。

4.2 完善内部控制制度

党的十八届三中全会提出了 “建立权责发生制政府综合财务报告制度”的重大改革举措，2014年新修订的《预算法》对各级政府提出按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告的新要求。自2019年实行政府会计制度执行以来，强调权责发生制和收付实现制并行的记账方法，使得事业单位的会计核算体系更加复杂。只有完善内部控制制度，才能及时预防风险，减少损失。因此，事业单位要了解开展内部控制的必要性和重要性，设立内部控制的目标和方针，建立完善的内部控制制度，使内控监督有制度可依。

4.3 加强内部控制监督

事业单位的有效运行，离不开审计部门和检查部门的监督，有效的监督机制，可以预防风险，及时更正。事业单位内部控制应该做到事前控制、事中控制、事后控制相结合，严格按照规定和程序办事，决策、执行、监督相互分离。建立风险评估机制，科学分析业务执行过程中的风险和人员岗位风险，并建立有效的风险预警机制。

5 结语

事业单位内部控制是一个重要的课题。尽管在我国事业单位内部控制制度制定和执行过程中还存在一些问题，但不可否认，我国的事业单位内部控制研究也取得了丰硕的成果。本文通过对我国事业单位内部控制现状的分析，发现我国事业单位内部控制存在制度不完善、执行效率低、监督不足等问题，提出了相应的改进建议，希望可以为我国事业单位内部控制建设贡献一份力量。