碳排放权交易市场的国际比较

张晴 湖南城市学院

截至2018年底，全球运转的区域性、国家级和次国家碳排放权交易市场共有19个，统一的国际碳金融交易市场尚未形成，我国统一的碳排放权交易市场虽于2017年底启动，但目前仍在不断完善中。

一、碳排放权交易市场运行体系的发展状况

从全球视角来看，目前为止，统一规范的国际碳排放权交易市场尚未建立，但已经有多个区域市场分布在世界各地。总体来说，不同区域碳排放权交易市场不仅存在不同类型的交易品种和契约标准，而且在对排放权交易进行管理时采用不同的规则。目前，国际碳排放权交易市场存在两种类型，三种减排机制，如表1和表2所示。

欧盟ETS自运行以来，欧盟的碳金融产品成交量与成交额始终处于全球领先位置，长期保持在全球总量的四分之三以上。欧盟ETS的建设分阶段进行，其中，第三阶段计划到2020年基本完成，与碳金融相关的其他措施也已开始执行。比如，碳排放配额不再免费分给电力企业；免费配额占比减少到六成，而拍卖竞价模式进入市场交易的配额占比增至四成。在碳排放配额拍卖方案中，2014年3月，欧盟延迟了9000万吨EUA①进入市场的时间，该事件标志着欧盟ETS机制改革迈出了第一步，在接下来的几年内，欧盟ETS机制改革力度将不断加大。比如欧盟已经着手调整2020年以后碳排放的额度，其最终目的是要到2023年其包含国家二氧化碳等温室气体的排放总量比2005年下降40个百分点，从而完成其许诺的2030年碳排控任务。

截至目前，美国已建立多个区域性碳排放权交易市场，同时开展配额交易和基于项目模式的自愿减排交易，比较有代表性的是区域温室气体减排倡议（RGGI②）。该倡议于2013年围绕配额总量缩紧及成本控制机制更改问题提出了改革方案并于2014年正式实施，且从2014年起年配额的消减量达到45%以上。受此影响，美国碳排放权交易市场上的碳价稳步上升。

澳大利亚最初在设计碳价机制时将实施阶段分成固定碳价阶段和浮动碳价阶段，固定碳价机制阶段的实施时间为2012年7月初至2015年6月底。在此时期内，澳大利亚对国内CO2排放量排名前500的企业征收碳税，历时将近3年，然后逐渐由固定碳价机制向浮动碳价机制过渡，2015年6月底后，澳大利亚开始实行CO2总量控制和碳排放权交易制度。

表1 国际碳排放权交易市场两种类型

表2 国际碳排放权交易市场的三种减排机制

相对而言，亚洲地区碳排放权交易市场的交易略微滞后。韩国是亚洲第一个开展碳排放权交易的国家，2012年5月正式通过了引入碳排放权交易机制的法律，并于2015年正式开始运行碳排放权交易机制。该机制覆盖范围非常广，占该国排放总量五分之三以上的三百多家来自各个行业的大型排放企业都包含在内。在该机制运行的初始阶段，只有5%的排放配额通过竞价模式进行调配，而95%的碳排放额度都将无偿发放给企业。日本作为亚洲最大的经济体之一，其主要的碳排放权交易市场包括东京、京都、同川等，这几个碳排放权交易市场的特点和覆盖范围都有一定的差异，不过总体上市场相对有限。对于其他亚洲强国，中国的碳排放权交易启动最晚，于2017年12月19日才正式启动了全国性的碳金融交易市场，但有望成为全球规模最大的交易市场。

据全球碳金融交易市场的数据显示，截至2018年底，全球运行的碳交易体系共有19个，这些碳排放权交易市场将承担70亿吨以上的CO2排放权交易。

二、国际比较

（一）覆盖范围的比较

欧盟ETS于2005年1月初正式开始运转，可分为三个阶段：第一阶段属于试验时期，从2005年初至2007年底；第二阶段属于改革时期，从2008年初到2012年底；第三阶段是从2013年初到2020年底。过去10年多，欧盟ETS覆盖范围、涵盖领域和监管碳排放气体品种逐年增加，见表3。

欧盟ETS的主要交易平台曾经包括欧洲气候交易所（ECX）等在内的9家场内外交易机构。由于业务发展和市场整合需求，到2014年实际还有碳交易业务的仅剩下4家。在此过程中，伦敦凭借其众多的金融投资机构，逐渐成长成为英国乃至全欧最重要的碳金融中心。场内交易来看，ICE-ECX占据一、二级市场百分之九十二的份额，在这之中期货交易又占据绝大部分。而EEX的市场占有率只有6.5%，但包含现货交易的60%；另外两家是CME-Green X和Nasdaq OMX（前身为Nord Pool），其市场占有率小到几乎可以忽略不计。从场外交易来看，百分之五十以上的成交额均来自伦敦的能源经纪商协会（LEBA）。欧盟碳市场除了受到碳交易方面政策法规的管辖外，还要接受包括《金融工具市场指令》（Mi FID）、《反洗钱指令》（Anti-MLD）、《市场滥用指令》（MAD）、《透明度指令》（TD）等相关金融市场法规的管理，欧盟证券市场管理局（ESMA）已联合欧盟委员会气候行动总司发布关于MAD以及MiFID在进一步执行中的技术建议和执行管理技术标准草案，并在成员国的行业、金融和交易平台三个层面落实。

欧盟的碳配额（EUA）交易主要集中在EEX和ICE-ECX两大平台进行，2013年EEX在整个拍卖市场里的份额达到百分之八十以上，ICE的市场份额是仅为百分之十二不到。其中，欧盟有25个成员国及德国、波兰分别与EEX签订了拍卖服务协议，英国则选用ICE-ECX作为其拍卖平台。2016年7月，欧盟委员会与EEX及其欧洲商品清算所（ECC）签订合同，未来五年继续选EEX作为欧盟25个成员国的EUA和欧盟航空碳配额（EUAA）的共同拍卖平台[1]。

欧盟ETS的场内交易最早集中于ECX、EEX、Bluenext、Climex 等8家交易所，其中Bluenext、Climex 主要交易碳现货，ECX、Nord Pool和Green X则主要交易碳期货等金融衍生品，EEX则同时交易碳现货和碳期货。目前市场份额主要已经集中到了两家手中，位于伦敦的ICE-ECX 借助ICE强大而又完善的电子期货交易平台，毫无疑问是全欧最大的碳期货交易点，而在法国Bluenext关闭后，位于德国莱比锡的EEX则取代了前者，成为全欧最大碳现货交易平台。从各交易所交易品种而言，主要设计和开发了包括现货（spot）、每日期货（daily future）、期权（option）、期货（future）、序列期权（serial option）、拍卖（auction）、拍卖期货（auction future）、价差（spread）和互换（swaps&swats）等多样化的碳金融交易产品。

截至2018年底，我国碳排放权交易市场完成的交易绝大部分是现货交易，产品则主要是各个碳金融交易试点地区基于项目自愿减排量和碳排放权配额总和。其中，基于项目模式的自愿减排量以CCER为主，其主要用途是7个试点地区内规定的控排机构在履约时允许抵消其一定比例的原始碳配额，剩下少量部分则用于机构及个人的自愿减排行动。北京等试点省市还考虑到了尚未完成CCER签发的林业碳汇项目和节能项目产生的减排量，并把它们作为控排单位的抵消交易产品。

各试点地区考虑自身产业结构，针对市场规模与市场效率，分别设置了相应的纳入门槛和行业范围。其中，北京和深圳两地以服务业为主，由于服务业的排放总量小，因而这两地的纳入门槛低，且其主要覆盖主体为企事业单位；湖北、重庆、广东等地则以工业为主，由于工业的排放量高，因而其纳入门槛高。总体来说，不同省市的控排门槛存在巨大差异，以年排放量计，湖北约15.6万吨，深圳为3000吨，二者相差了近50倍，见表4。

（二）运作方式的比较

欧盟碳排放交易体系（欧盟ETS）是以总量控制原则为基础的强制性减排机制，欧盟根据各成员国的实际情况，将《京都议定书》规定的减排目标在成员国之间通过协调后进行合理分配，借助法律手段对碳排放权交易的调控范围加以规定。以绝对控制的排放配额总量为依据，分别为各成员国的碳排放总量设定一个上限。然后，各成员国在不超过各自排放总量的前提下，综合考虑历史排放量和行业等多种因素后，再给国内的各个部门或排放企业分配碳排放配额。

表3 欧盟ETS三阶段管控范围

2005年到2007年是欧盟ETS运行的第一个阶段，在这个阶段，只有5%的排放配额通过拍卖的方式进行分配，而95%的排放配额主要以各排放部门或设施的历史记录免费发放给企业。这种分配方式由于不以市场需求为依据，发放给企业的免费配额过多，甚至远远超过企业的实际需求，导致排放配额的市场价格在2006年达到阶段性最大值后就开始一路下降。第二阶段是指2008年至2012年，该阶段的免费配额与拍卖配额占比作了调整，免费的排放配额比例较前一阶段有所减少，实行免费分配的排放配额减少到90%，而用于拍卖的排放配额增加到10%。接着，从2013年开始免费分配的排放配额进一步缩减到80%，而且免费的排放配额的比重逐年降低，直到2020年将完全取消免费排放配额，实现全部配额都通过拍卖的方式进行有偿分配。此外，未经核定分配的CO2排放许可量不能在市场上进行交易。

表4 2010-2015年七省市碳排放权交易试点覆盖范围

欧盟ETS的市场交易产品主要是排放配额（EUAs）和核证减排量（CERs④），同时允许各成员国利用排放配额和核证减排量抵消各自的减排任务，从而使《京都议定书》规定的JI、CDM及ET三项交易机制有机结合在一起，在强调低成本的同时，还讲求高效率，最终实现减排目标。由于各成员国自身的实际生产经营状况以及减排的成本存在明显差异，欧盟ETS以此为依据作出重大改变，即允许各成员国企业在碳金融交易市场上对CO2排放额度进行自由买卖，从此便产生了排放配额交易市场。排放配额是在该市场上交易的碳金融产品，一个排放配额合约意味着1吨CO2的排放权。由于有些企业的减排成本低且有碳排放权剩余，可以给碳排放配额市场供给多余的排放配额，而有些企业的减排成本高且排放超标，有碳排放配额的需求，因此，通过市场的调节机制使供求双方各取所需，并在总体上减少了欧盟CO2的减排成本。核证减排量是以《京都议定书》制定的清洁发展机制为依据产生的碳金融产品。欧盟ETS规定有减排义务的欧盟国家及企业如果投资于发展中国家低碳项目并获取核证减排量，则可抵消本国的减排任务。具体规则是：欧盟各国企业以投资低碳项目为渠道，每帮助发展中国家减排1吨CO2，便可在本国获得1吨CO2排放权，从而抵消1吨CO2减排任务。欧盟ETS的实践证明，核证减排量交易能够有效减少欧盟成员国企业的减排成本。尽管排放配额与核证减排量两种交易产品是在不同的减排机制下产生的，但是由于发展中国家具有减排市场广阔、减排成本低廉的特点，较低的核证减排量的价格最终导致排放配额的价格逐步走低。

按照《京都议定书》规定：我国作为发展中国家，在2012年前不需承担该协定中全球温室气体减排任务，但允许我国参与其他国家开发的清洁发展机制项目，并直接构成全球碳排放交易市场的重要组成部分。在我国碳排放权交易市场发展初期阶段，主要的碳金融交易平台是全国性质的环境权益交易所。由于我国当时的温室气体减排完全以自愿原则为主，无任何强制性减排压力。因此，我国碳排放权交易市场发展初期的交易产品单一，以清洁发展机制的项目和节能减排技术为主，市场规模较小，严重缺乏碳金融相关衍生产品。

2012年我国开始推广和运行的省市碳交易试点分布于中国各个区域，其产业结构和经济发展水平具有显著差异，7个试点地区产生约30%的GDP和20%的CO2排放量。各试点地区均采用类似欧盟ETS的制度设计，即在总量控制前提下的排放权交易，在配额初始分配时对老企业以免费分配为主，而新进入的企业则需要有偿购买配额，与此同时，拍卖方式得到一定程度上的推行。如广东省以混合分配方式发放配额，同时将2015年配额的拍卖比例提高到10%；上海则在试点阶段将2013～2015 年的全部配额进行免费分配，同时采取混合分配模式进行配额发放。各碳交易试点还采取“事前限定”⑤和“事后调整”⑥两种手段相结合的方式探索配额的分配政策[2]。

（三）监管机制的比较

在一体化的温室气体控制立法、多样化的成员国监管立法和专业化的交易监管立法基础上，欧盟委员会于2010年出台了一项名为《加强欧盟碳交易计划市场监管的框架》的法律制度，该文件将其所在盟国用来监管整个碳交易市场的机构分为以下四类：

第一类为欧盟委员会。其监管职责主要有：负责碳交易市场监管法规的制定、防止市场滥用、监督市场运作以及防止其他市场违规行为，并且需要每年向欧洲议会和欧洲理事会两个机构提交包含拍卖的实施情况、市场交易的流向及流量等内容的碳交易市场监管年报。第二类为欧盟独立交易日志（CITL）。CITL是一种碳排放权交易市场中的电子系统，它是欧盟碳交易体系的核心组成要素。第三类为碳排放权交易市场监管机构。由于欧盟的碳交易市场是金融和能源两个不同市场结合体，因此，在监管主体上，它同时受到金融和能源市场两个市场管理机构的监管。第四类为欧盟成员国的地区监管机构。一般包括各成员国的环境保护机构和金融管制机构，其中环境保护机构主要负责分配和配给排放权、参与国家分配计划的筹备工作及提交排放许可证交易报告等，金融监管机构主要管理有国内设施及排放许可证的交易账户。

此外，欧盟对碳交易市场的监管设定了一些目标和原则。比如：碳减排总目标由欧盟监管，具体交易由成员国监管；以带动欧盟经济发展为前提条件，分阶段循序推进碳交易发展；碳排放权交易市场不仅要实行市场化监管，还要做到公平和透明等。

与许多发展中国家类似，我国对碳交易市场的监管的法律不太健全，主要包括零散的一些应对气候变化的国家层面的计划、国家发改委及国家环保部等相关部门的部门规章、地方政府相关监管部门的一些地方法规以及环保方面的法律。截至2019年4月3日，我国碳排放权交易市场建设相关政策如表5所示。

由于我国碳排放权的法律属性未明确，导致监管乏力，给数据的监测和报告带来很大的难度；另外由于碳排放权交易市场尚不健全，导致对碳金融产品及其衍生品的监管存在不到位的情况。

表5 中国碳排放权交易市场建设相关政策

三、结论与建议

我国碳排放权交易市场尽管已经开始向统一市场逐步发展，但目前仍相对滞后于欧美传统发达国家。从交易体系的覆盖范围、运作方式和监管机制来看，欧盟ETS覆盖范围、涵盖领域和监管温室气体种类逐渐提高，实行了以总量控制原则为基础的强制性减排机制，有一体化的温室气体控制立法、多样化的成员国监管立法和专业化的交易监管立法，我国碳排放权交易市场的交易形式仍是现货交易和项目减排量以 CCER 为主，没有强制性的减排压力，市场的监管的法律也不太健全。

碳排放权交易市场的良好发展有赖于政府在法律法规、财政补贴、经济发展等方面的意识。首先，对于碳排放权交易市场中涉及的碳金融业务，政府应明确其扶持态度，制定出台一系列引导和扶持文件，引导各方交易者树立碳金融交易的意识；考虑到碳排放权交易市场中交易主体的数量和主体属性不对称，政府应从财政资金部分预算政府补贴部分，鼓励交易主体参与碳金融交易并促成交易的达成。其次，从交易方内部来看，应建立健全碳金融专业人才的引进、储备和培养渠道，同时，交易双方的企业应积极与政府、行业协会和学校建立碳金融专业人才数据库，在为高校碳金融专业方向学生提供就业实习的平台基础上，加强自身已有人才的培养，为碳排放权交易市场运转提供智力服务支持。再次，构建科学的碳金融交易市场监管体系，包括政府监管体系、第三方监管体系和内部自我监管体系；规范碳交易信息披露制度、加快碳交易法律法规和标准建设保障制度执行。

注释：

① EUA： 国家计划分配的欧盟排放配额。

② RGGI： Regional Greenhouse Gas Initiative，也即“区域温室气体减排行动”，它是由美国纽约州前州长乔治·帕塔基（George Pataki）于2003年4月创立的区域性强制减排组织。

③ GHG（Greenhouse Gas， GHG）：或称温室效应气体是指大气中那些吸收和重新放出红外辐射的自然和人为的气态成分。

④ CERs：核证减排量简称CER （Certified Emission Reduction），是清洁发展机制（CDM）中的特定术语，指一单位，符合清洁发展机制原则及要求，且经EB签发的CDM或PoAs（规划类）项目的减排量，一单位CER等同于一公吨的二氧化碳当量，计算CER时采用全球变暖潜力系数（GWP）值，把非二氧化碳气体的温室效应转化为等同效应的二氧化碳量。

⑤ “事前限定”是指详细规定如何选择基准年和历史排放数据。

⑥ “事后调整”是指对企业当年实际排放量进行核查后，重新调整其初始配额。