江苏省生态文明政策效力解构及其异质性政策工具评价

王 迪，刘 雪

引 言

随着我国工业化进程的不断推进，区域生态环境污染问题日趋严峻并制约社会经济的可持续发展(Wu et al, 2018)。生态文明建设是实现区域可持续发展的重要途径，已成为解决中国资源耗竭、环境污染、生态恶化等问题的关键战略(Zhang et al, 2018; Foster, 2017)。江苏省作为沿海经济发达省份之一，其地理区位优越，经济基础良好，但面临着资源短缺、环境污染、生态退化等方面的诸多挑战。为此，江苏省先后出台一系列生态文明相关的政策文件，并把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系。但是，随着大量相关政策文件的颁布，江苏省经济社会快速发展与资源环境承载能力之间的矛盾依然突出。对此，有必要量化分析江苏省生态文明政策文件的影响效力，评估不同类型政策工具的实施效果。为解决上述问题，本文针对江苏省生态文明相关政策文件进行量化分析与政策效果评估。

一、 文献综述

就政策效力研究现状而言，现有研究多是关注政策执行后的最终结果如何，而对于政策文件本身却鲜有考察(Rosenbaum et al, 2017；林伯强等，2019；李卫兵等，2019；Zhang et al, 2019；Dong et al, 2019)。事实上，政策效果在政策执行过程中往往受多个因素多个主体的影响，传统的政策评价方法(如断点回归、双重差分、工具变量法等)倾向于以政策评估结果衡量政策本身的优劣与否，而并未将政策本身的内容和相应的执行效果相结合，易导致政策评价的主观性和不确定性(张国兴等，2014；王帮俊，2019)。有鉴于此，如何从政策文本出发量化其政策效力，成为当前国内外学者的研究重点。

通常而言，政策效力是指政策文本的内容效度及其影响力。国内众多学者从政策力度、政策目标、政策措施和政策反馈等维度对其进行了广泛的研究(芈凌云等，2017)。其中，政策力度用于反映政策的法律效力和影响力，其大小主要取决于政策发布部门的层级，用以反映政府部门对生态文明建设的重视程度；政策措施通常是指政府为实现既定目的所采取的手段和方法，大体可以分为命令控制型、经济激励型、信息引导型与自愿参与型四种形式；政策目标用于反映政策目标的可度量程度，目标越量化得分越高；政策反馈是指政策性的法律法规、通知文件等在执行过程中是否具有规定的执行报告以及政策效果反馈机制(朱春奎，2011)。

一般而言，高层政府部门发布的政策文件，其政策适用性较广，政策力度较大，而具体到对某一主体的约束力则相对较小，进而对政策目标和政策措施的量化分析和评估也会更差(张国兴，2017)。由于不同政策措施的实施目标、作用对象不同，并且不同政策工具的行为动力、强制化程度及其表现形式也有所差异，其相应政策效力也会有所不同。基于上述考虑，本文从政策力度、政策措施、政策目标和政策反馈四个维度对江苏省生态文明建设相关政策进行文本分析，以求识别出不同政策工具的影响效力。

针对生态文明政策，国内学者从不同角度也开展了一系列的研究。刘晓光等(2015)以农村生态文明建设为出发点，借助内容分析方法从不同的维度对中国240件生态文明建设政策的文本形式进行定性分析，发现不同维度上的政策制度存在不同的问题；冉连(2017)以1978—2016年相关政策文本为样本，对中国绿色治理在生态文明建设中的文本内容进行分析；张振华等(2018)针对中国特色社会主义生态文明制度体系，从不同层面对其进行政策梳理，最终提出了相应的生态文明治理体；王印红等(2017)收集了30个省区市地方政府的相关的工作报告，通过文本分析方法对地方政府生态环境治理的注意力进行了统计分析，为推进我国生态文明建设提供了一定的制度保障。

综上所述，国内外学者有关生态文明建设政策评估的研究集中于水环境、大气环境等某一具体的领域，多是通过构建指标体系间接评估政策最终的执行效果，并且更多地集中在国家层面，而有关区域生态文明建设相关政策文本分析以及不同类型政策工具的影响效力的研究相对较少。本文将通过对江苏省生态文明建设相关的政策文本进行梳理归纳，并对其政策内容进行量化处理，从不同维度对政策文本进行效力分析，进一步检验不同类型政策工具对区域生态文明建设的异质性影响，以求为未来区域生态文明政策的制定提供决策依据。

二、 方法与数据

(一) 政策效力评价体系

借鉴Libecap(1978)构建法律指数的思想，本文根据政策发布部门与政策类型建立政策效力的量化指标，并在张国兴等(2014)与芈凌云等(2017)的研究基础上，确定区域生态文明建设政策效力评价的指标赋值方式与评分标准(见表1)。

续表1

(二) 政策效力测度模型

在确定政策量化标准之后，本文邀请六位高校研究能源与环境政策领域的专家、三名课题组内部成员组成评估小组，分别对考察期内122条江苏省生态文明相关政策从政策力度、政策目标、政策措施和政策反馈四个维度进行赋值。通过公式(1)计算第i年度所研究政策的整体效力，用公式(2)计算第i年度所研究政策的平均效力。

(1)

(2)

其中，i表示政策开始执行的年份；N表示第i年开始执行的政策数量；j表示第i年开始执行的第j项政策，(mj+bj+fj)表示第j项政策的政策措施、政策目标与政策反馈的得分；pj表示第j项政策的政策力度得分；EPEi表示第i年促进生态文明建设的政策的整体效力；AEPEi表示第i年促进生态文明建设的政策平均效力。

(三) 异质性政策工具效力评估

本文首先借鉴仇蕾与崔韵文(2018)的做法对区域生态文明水平(EEI)进行测度，以人均GDP(G)和人均生态足迹(ef)的比值来表示，用以反映区域生态文明相关政策的执行效果(模型3)。

(3)

式中，ri为不同类型土地i的均衡因子，表示等量化处理后各种土地类型的权重系数；aj为人均第j种消费品所折算的生物生产性土地面积；cj与pj分别表示第j种消费品的人均消费量(kg)及其全球平均生产力(kg/hm2)。

在此基础上，本文为考察不同政策工具对区域生态文明建设的异质性影响，并综合考虑区域生态文明建设的发展惯性以及不同政策工具的滞后效应，建立模型(4)，以求识别区域生态文明建设的有效政策工具。

lnEEIt=c+αlnEEIt-1+β1LAWt-d+β2ECOt-d+β3INSt-d+β4VOLt-d+εt

(4)

式中，LAW、ECO、INS与VOL分别表示命令控制型、经济激励型、信息引导型与自愿参与型政策工具的政策效力；α与βi为待估系数；t表示政策的执行年份；d表示滞后期；εt表示随机误差项。为消除可能的共线性并保证数据平稳性，本文对相关变量数据进行了取对数处理。

(四) 数据来源

通过万方数据库、《中国法律检索系统》等对“生态文明”“生态建设”等关键词进行检索，搜集到2003-2018年江苏省及其辖区相关的生态文明政策文件122条，本文对其进行文本分析。在对生态文明水平EEI的测度中，人均GDP数据来源于《中国统计年鉴》，并以2015年为基期按照可比价进行折算；人均生态足迹(测算结果见表2)，其生物资源消费包括农产品、动物产品、林产品、水果和木材等，能源消费包括煤、焦炭、燃料油、原油、汽油、柴油和电力等，相关数据来源于《江苏省统计年鉴》、《中国农村统计年鉴》和《中国能源统计年鉴》以及联合国粮农组织统计数据库。均衡因子ri主要参考GFN(2010)的测算结果(耕地为2.82、林地为1.10、草地为0.54、水域为0.20、建筑用地为2.82、化石燃料用地为1.14)。

表2 江苏省人均生态足迹值

三、 实证分析

(一) 政策效力的演变趋势

本文对2003—2018年江苏省生态文明相关的政策文本进行梳理，并借助模型(1)和模型(2)对其整体效力与平均效力进行测算，结果如图1所示。总体来看，江苏省生态文明政策整体效力与其政策数量的变化趋势基本一致，而年均政策效力偏小。究其原因，政策整体效力的变化主要受到政策发布数量的累积效应影响，而地方政府对政策措施、政策目标等作用机理的重视不够，导致年均政策效力偏低，表明相关政策质量仍有待于进一步完善与落实。

图1 相关政策整体效力、平均效力及政策数量的演变

从变化趋势上来看，2013年以前江苏省更多关注区域经济建设，生态文明相关政策的发布数量和整体政策效力均处于较低水平。而在2013年之后，江苏省为响应国家号召颁布了《江苏省生态文明建设规划纲要》，生态文明建设成为地方政府的工作重点，生态文明相关的政策数量大幅度增长，其政策整体效力随着政策发布数量的增长而显著提高。相比之下，江苏省生态文明相关政策的年均效力并未随着政策数量的增加而有所提高，反映出既有的政策需要强化政策执行力度，也需要进一步明确政策目标，并采取切实可行的政策规制工具。

(二) 政策效力解构与比较

为分析江苏省生态文明相关政策年均效力较低的原因，本文从政策力度、政策目标、政策措施与政策反馈四个维度对其进行解构，结果如图2所示。总体来看，政策效力四个维度的变化趋势并不一致，说明江苏省生态文明政策协同性有待提升。具体而言，国家各部委颁布的相关条例、规定和通知等相对较少，间接影响了区域生态文明政策的平均效力，从而导致政策措施、政策目标以及政策力度等缺乏宏观战略性和系统性；此外，政策目标得分较高而政策措施得分较低，原因是政府对于政策实施的具体内容有较为明确的规定，而对于政策落实的具体措施未能给予足够重视；政策反馈的得分波动较大，反映出政策反馈不足，不能及时对政策执行过程中出现的意外情况进行酌情调整。不同于已有的相关研究，江苏省生态文明相关政策通常由全国人民代表大会等国家层面颁布，地方政府在此基础上进行完善并落实，因而其政策力度的得分相对平缓且处于较高水平。

图2 江苏省生态文明政策效力解构

为考察不同政策工具的影响效力，本文对四类政策工具在2003-2018年期间的政策效力进行分析。结果显示，命令控制型政策工具的影响效力相对较大，其次是经济激励型和信息型政策工具，而自愿参与型的政策工具的影响效力相对较低。这一结果表明，当前江苏省生态文明政策主要以地方政府的行政命令为主，经济激励型与信息引导型政策工具的影响力度相对较小，生态文明理念的舆论宣传与对社会公众参与的引导亟待加强。

(三) 异质性政策工具影响效力评价

为考察不同政策工具的异质性影响，本文进一步利用模型(4)对四类政策工具的影响效力进行实证检验，结果见表3(自愿参与型政策工具数据缺省，将此指标剔除)。回归结果表明，调整后的R2值为85.67%，表明解释变量对被解释变量的解释能力是较强的；F值通过检验，充分说明该模型整体的拟合程度相对较优。模型设定过程中，考虑到政策效力赋值方法可能导致的多重共线性问题，本文利用方差膨胀因子VIF予以判断，结果表明各因变量的VIF值均趋近于1，表明各因变量存在多重共线性问题的可能性较小。考虑到各类政策工具的滞后影响，本文依据AIC准则和SC准则对各类政策工具的滞后期进行确定，结果表明命令控制型政策工具对区域生态文明绩效有滞后2期的影响，而经济激励型政策工具与信息引导型政策工具对其有滞后1期的影响。

表3 异质性政策工具影响效力的检验结果

由表3可知，区域生态文明建设具有一定的发展惯性，其前期政策绩效对当期政策绩效具有显著影响。与此同时，不同政策工具对区域生态文明绩效的影响也有所不同，且存在显著的滞后效应。命令控制型政策和经济激励型政策能够有效地提高江苏省生态文明建设水平，系数分别为0.0032和0.0137，说明这两种政策工具对于江苏省生态文明建设具有显著的促进作用。其中经济激励型的政策效果更为明显，其主要通过控制环保产品等的价格、提供补贴等方式提供给人们直接的经济刺激手段，使得企业、公众等在生态文明建设期内发挥良好的作用；而命令控制型的政策工具主要是针对生态文明建设进行一系列的行政管制办法，从而保证政府部门制定的相关措施得以施行，显著促进了生态文明建设水平。相比之下，信息引导型政策工具的实施效果并不理想，表明信息引导型政策工具尽管有助于营造良好的舆论环境，使得更多的群体意识到生态文明的重要性，但尚未提高社会公众的参与动机和具体的应用行动。芈凌云(2017)针对节能减排政策效力的研究也得出了类似结论，命令控制型与经济激励型的政策工具的影响效力相对显著，而信息引导型政策工具的影响效力相对较小。

四、 结论与建议

本文量化分析了江苏省生态文明相关政策影响效力的演化趋势，并评估了不同政策工具的异质性影响。研究认为：(1) 考察期内江苏省生态文明政策数量与政策整体效力呈同向变化且波动较大，而政策年均效力波动较小且整体偏低；(2) 基于政策效力解构与比较可知，江苏省政策目标量化较为明确，政策措施相对丰富，但政策力度一般，政策反馈不足，使得政策平均效力难以有效提升；(3) 政策构成类型和效力大小仍然以命令控制型、经济激励型政策工具为主，信息引导型与公众参与型政策工具的影响效力不足，不利于激发和保持于居民的主观能动性；(4) 不同政策工具对区域生态文明绩效的影响也有所不同，且存在显著的滞后效应，经济激励型、命令控制型的政策工具的影响效果十分显著，而信息引导型政策工具的影响效果却并不显著。

本文提出以下建议：优化政策工具结构，平衡各类政策措施。对于政策效力和实际的政策效果不佳的政策工具，相关部门应究其原因并进行改善；充分发挥经济激励型和命令控制型的政策作用，刺激社会、企业和公众等主动参与生态文明建设；地方政府需不断丰富信息型政策的内容和形式，发挥自愿参与型政策工具的效力，形成顶层政府与基层群众共同参与生态文明建设的社会风气，力争构建一个政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。