论农村养老的问题与对策①

黄靖尧

一、引言

根据国民经济和社会发展统计公报最新的数据显示，2018年末，我国60 周岁及以上人口数为24949万人，占总人口的17.9%，比上年末增加859万，其中65周岁及以上人口数为16658万人，占总人口的11.9%，比上年末增加827万。按照中健联盟产业研究中心的预测，在2020 年，60 岁及以上人口将增长603万，老龄化速度的增快给正处于转型关键期的中国带来了巨大挑战。与城镇相比，人口老龄化的特征在中国农村更为突出，具有程度高于城镇、速度快于城镇、地区差异大于城镇、老年人口多于城镇的特征，各类指标均显示农村养老问题的严峻性，解决农村养老问题已迫在眉睫。2018年，中央农村工作领导小组发布的《国家乡村振兴战略规划》就已经从各个角度为应对农村老龄化、解决农村养老问题做出具体部署，凸显了农村养老的重要性。改善农村养老现状是发展农村的基础性任务，只有切实安置好老人、保障他们的晚年生活，青壮年劳动力才能更安心、更专心地投入农村经济建设中来，进而提高农村人均收入水平、缩短城乡差距，实现全面建成小康社会。总之，我国人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在乡村最为突出，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的特征很大程度表现在乡村。因此，有效解决农村养老问题、完善农村养老服务体系对全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化强国具有重大意义。

二、农村养老目前存在的问题

(一)国家层面

1.养老保险制度单一，未达到百分百的覆盖率

在中国，养老服务存在城乡壁垒。在城镇，养老保险制度体系完善，拥有政府机关事业单位退休金、企业职工保险以及城镇居民养老保险等多层次养老保险，城镇居民有坚实的基础保障。而在农村，养老服务起步晚，养老保险制度单一，居民获得保险金的途径少，主要被新型农村养老保险所覆盖。根据CLASS调查数据显示，从整体来看，2011年新型农村养老保险的覆盖率仅达到34.5%，2013年该比例上升到73.7%，到2015年该比例进一步达到80.1%。 但从年龄结构来看，新农保在2011年只覆盖了60 岁以上被调查老年人群的24.5%，到2013年该比例已经超过52%，2015年该比例增长到57.8%。由此可见，虽然农村养老保险覆盖率在五年间取得很大的增长，但仍未达到百分百的覆盖率，农村地区仍有部分60 岁及以上的老人没有参保，没有得到养老保险制度的保障。

2.养老金保障水平低

由于城乡二元制的影响，不同类型的养老保险在养老金金额上存在一定差异，而主要覆盖农村地区的新农保养老金的给付水平是最低的。根据CLASS 调查数据显示，2015年，政府机关事业单位养老金达到39600 元/年，企业职工养老金为27600 元/年，新农保养老金为840 元/年。新农保养老金仅为政府机关事业单位养老金的1/47，为企业职工养老金的1/32。可见，农村老人的养老金保障水平远远低于城镇老人的水平，且随着时间的增加，这种差距还在不断地扩大。由于养老金待遇水平低，部分老人甚至都不愿意缴费，因此，没有个人账户，仅可领取微乎其微的基础养老金。在城镇老人完全可以依靠强大的国家政策和丰富的养老金过上幸福的晚年生活的同时，农村老人只能依靠自身的收入和储蓄或子女的资助，难以保障生活水平和质量。

3.养老机构数量少，服务质量差

在养老产业成为城市新兴产业、各类专业的养老服务机构在城市涌现的同时，2018年，中国农村统计年鉴数据显示，农村的养老机构总数仅有15006 个，年末收养人数为1013356人，难以满足未来失能老年人口持续增长的需求。在2014 年中国老年社会追踪调查报告中显示，当提及对养老院的总体印象时，有40.6%的老人认为“一般”，26.6%的老人认为“较差”；被问到选择养老院养老的原因时，有72%的老人表示“无论如何都不会去养老院”。可见，农村老人对养老机构的接受程度较低，除了自身倾向在家养老的传统观念外，农村现存养老机构的居住环境和服务质量也是造成老人不愿去机构养老的原因，例如养老机构环境差、专业水平低以及服务态度冷淡等。

(二)家庭层面

在中国，尤其是在农村，家庭养老是一种历史极为悠长、地位极其重要的传统养老方式，其最早历史可追溯到西周秦汉时期。但自改革开放以来，经济高速发展的各大城市像一块块磁石，将大量的农村青壮年劳动力吸引过去，留在乡村的大多是老弱病残群体，家庭养老功能在经济文化的发展中逐渐弱化。国家统计局《2018年农民工监测调查报告》显示，2018年农民工总量为28836 万人，外出农民工就有17266万人，超过农民工总量的一半。随着外出务工人数的增长，农村空巢老人的数量也在不断增加，2015年的CHARLS调查显示，独居老人的比例为7.8%，只与配偶居住的比例为43.7%，与子女同住的为45.3%，与他人同住的仅有1.7%。可见农村空巢老人的比例高达51.5%，超过农村老人总数的一半。根据全国老龄办披露，2020 年我国空巢老人的数量将达到1.18亿。大量劳动力的外流和空巢家庭数量的与日俱增，使曾经根深蒂固的家庭养老模式失去了它的优势，经济水平低、健康状况差的空巢老人在这种模式下难以保障其生活品质。

(三)个人层面

1.经济收入水平低

根据2014年中国老年社会追踪调查的数据显示，农村老人的生活来源主要由以下三个部分组成:自己的离退休金/养老金(14.6%)、子女的资助(39.4%)以及自己的劳动或工作所得(26.2%)。由此得出结论，农村户口老人的生活来源主要是子女的资助和自己劳动或工作所得。根据国家统计局公布的数据显示，2018年全体国民人均可支配收入为28228元，城镇居民人均可支配收入为39251元，而农村居民人均可支配收入仅为14617 元，约为国民人均可支配收入的1/2，为城镇居民人均可支配收入的1/3。这表明，在国民的人均收入水平逐年提高的情况下，收入分配不均的现象也随之而来，城乡经济水平存在巨大差距，农村老人的经济收入能否满足其养老基本需求也成为亟待解决的问题。

2.身体和精神状况差

通过观察2014 年的CLASS调查和2015年的CHARLS调查，数据均显示农村老人的身体健康状况差于城镇老人，在精神状况上也更易产生抑郁、孤独感和不幸福感。国家统计局公布的数据显示，2018年，全国人均医疗保健消费支出1685元，城镇居民人均医疗保健消费支出2046 元，农村居民人均医疗保健消费支出仅1240 元。农村居民的医疗保健费用不仅低于全国平均水平且仅达到城镇居民水平的一半，说明农村老人的医疗保健意识还不够强。经济水平、受教育程度、消费观念、传统习俗等都有可能成为影响农村老人医疗保健消费支出的因素，且随着农村年轻劳动力大量外流，空巢老人的数量还在不断上升，老人的日常生活不仅得不到照料，精神健康问题和心理隐患也得不到关注。

3.传统观念难以转变

根据2014年中国老年社会追踪调查的数据显示，按养老主体的不同，7.8%的老人认为应由政府养老，64.2%的老人认为应由子女养老，11.7%的老人认为应由自己或配偶负责养老，16.1%的老人认为应由三方共同承担养老责任，仅有0.2%的老人认为社区应负担养老责任；按养老地点的不同，62.4%的老人选择在自己家养老，35.2%的老人选择子女家，仅有1%和0.1%的老人分别选择养老院和日托所或托老所。从数据来看，随着家庭结构小型化和传统家庭养老观念淡化，有不少农村老人开始转变对养老责任主体的认知及对养老责任分担的态度，但持传统养老观点的老人仍占半数以上，农村老人并不愿意离开家入住到居住条件更好和医疗设备更专业的养老机构。

三、农村养老半自助模式的构想

农村养老半自助模式最大的特点就是“半自助性”，即不完全依赖某个养老主体承担养老责任，而是基于外部由政府、社会组织、民间资本三方提供政策扶持、专业指导以及资金建设，内部由部分健康老人向另一部分轻度失能失智老人提供照料和帮助。该模式在更大程度上给予养老群体良好的参与感、高自由度和多样化选择。由于农村社区所具有的特点，该模式适用于同村养老群体。

(一)国家政策的引导

在“十三五”规划中，这样定位我国养老政策方向:积极开展应对人口老龄化行动，弘扬敬老、养老、助老社会风尚，建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系。多元化的养老主体厘清职责、共同肩负起养老的责任:政府统筹大局，承担着“保基本、建机制、强监管”的职责；社会组织作为政府的助手，在政策扶持之下满足老人的差异化需求；民间资本借助政府放宽市场准入的条件，大力发展养老机构的建设，让养老机构成为失能失智老人的依托。

(二)养老需求的差异化

老人的养老需求包括物质需求、照料需求、精神慰藉需求及文化娱乐需求，不同年龄段的老人对需求具有差异性和侧重性。老人的身体健康状况和经济收入水平会随着年龄的增加而下降，按照这个趋势，身体状况良好、有一定经济收入的低龄老人在精神慰藉、文化娱乐上有更大需求；而健康程度和收入呈下降状态的中龄老人则更侧重于物质需求和照料需求；高龄老人则明显地偏好生活照顾、医疗护理等照料需求。2018年的《中国人口与就业统计年鉴》在全国抽样调查后得出数据:在农村，60～69岁的老人56603人，占总人口的11.92%；70～79岁的老人26758人，占总人口的5.63%；80～89岁的老人10117人，占总人口的2.13%；90 岁及以上的老人1148人，占总人口的0.24%。可见，低龄老人人口比重最大，中龄老人人口比重居中，高龄老人人口比重最小。通过指导和培训身体状况较佳的低龄老人对轻度失能老人提供照料和关心，从而在提高低龄老人社会参与感的同时降低被照顾老人面对外来专业人员的不适应性，而身体和精神状况极差、需要专业护理的重度失能失智老人则可以养老院、乡村日间照料中心等养老机构为依托进行养老。

四、农村养老半自助模式的对策

(一)政府加强制度建设和治理能力建设，社会组织和民间资本发挥补充作用

政府要加快完善养老保险制度、健全医疗保险制度、推进医养结合机制，以制度保障农村养老需求；还要扩大养老保险覆盖面，逐步稳健地提高农村基础养老金的水平，使失去劳动能力的老人获得经济保障，改善基本生活水平；要加快建立以政府为主导的多元化养老服务体系，鼓励和支持社会组织及民间资本参与农村养老服务建设。社会组织和民间资本在政府发挥主导作用的同时发挥积极的补充作用，大力建设环境优美、服务到位、功能齐全、类型多样的养老机构，为农村老人互助养老提供专业指导，切实满足不同老人的差异化需求。

(二)建立完善的监督监管制度

政府在放低市场准入门槛，鼓励社会组织和民间资本进入养老产业的同时要加大监督监管力度，以保证养老机构运行的稳定性和安全性。农村老人作为一个特别群体，具有文化水平低、法律知识薄弱、倾诉途径少的特点，他们不善于表达自己的需求和不满，更不擅长运用法律知识来维护自己的权益。基于此，在引入社会组织和民间资本进入到农村养老领域时，政府部门不仅要发挥监督职能，督促和落实养老机构运行过程的透明化和规范化，还要制定相应的法律法规，为养老服务领域的全面发展提供强有力的法律保障。

(三)弥补信息缺口，发挥“半自助”的优势

为准确把握和运用农村养老半自助模式，急需弥补农村老年人口基础信息的缺失。通过全面系统地收集、统计和分析农村老人的年龄结构、身体状况、精神状态以及养老需求等精准信息，可以更科学合理地划分不同年龄段老年群体的特征，安排和部署老人之间的互助工作和职责，制定清晰的工作目标和任务，使他们的权责明确化、制度化。另外，实施合理的奖惩制度，适当激励老人的行为，提高老人的积极性。相关组织和机构还要做好应对老人之间出现矛盾和摩擦的准备工作，避免发生意外事件。

(四)重视老年群体的心理健康和文化娱乐需求

政府、社会组织和民间资本三方要避免把农村老年人作为弱势群体对待，在给予经济支持的基础上还要给予精神支持，密切关注老年人的心理变化状况。第一，安排专业的心理辅导人员，定期对老人进行心理检查和心理辅导，预防抑郁等心理疾病；第二，定期组织和开展各种老年文体娱乐活动，丰富农村老人的文化生活，减弱他们的老化态度，消除其消极心理，提高他们的生活积极性。