以惩促治——不可靠实体清单制度的建立

文/韩露 程慧 编辑/吴梦晗

制裁与保护并重的价值取向，明确了我国反对单边主义和保护主义、坚决维护国家核心利益，以及推动建设开放型世界经济的基本立场，也展现了一个负责任大国的风范。

当前，世界经济发展疲软，单边主义、保护主义抬头，我国外部发展环境的不确定、不稳定的因素增多。为反对单边主义和保护主义，维护中国国家安全和企业的合法权益，我国于2020年9月19日正式公布了《不可靠实体清单规定》（商务部令2020年第4号）（下称《规定》），并自公布之日起实施。从《规定》出台的背景、意义及特点来看，不可靠实体清单制度的目的性明确、影响深远，是我国维护国家利益、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要里程碑。

不可靠实体清单制度的出台背景

“不可靠实体清单”制度是将违法或不遵守经贸规则的外国实体列入“黑名单”，并采取措施进行惩罚的制度。这种“黑名单”在国际上并不鲜见。20世纪80年代以来，全球化迅猛发展，世界主要国家的供应链、产业链深度融合。为防止他国经济干预行为以及外国企业损害本国和本国实体的正当利益，各国纷纷建立“黑名单”制度，惩戒外国企业的不当行为。例如，美国有美商务部的“实体清单”“有关未经核实清单”“被拒绝实体清单”，美财政部的“特别指定国民和被隔离人员清单”以及国防部制裁清单；英国有英金融制裁执行办公室名单和综合制裁名单；日本基于《外汇与对外贸易法》《进出口交易法》等法规，建立了非独立的贸易管制清单制度。此外，德国、加拿大、俄罗斯等国也都直接或间接建立了贸易管制清单制度。从惩戒措施看，这些“黑名单”制度首先体现为贸易管制，即禁止或限制进入名单的外国实体参与本国进出口活动；随后可能会逐渐升级为对贸易、投资、旅行的全面禁止。尤其是美国，还可能利用美元主导地位实现对外国实体的金融制裁。从实际操作看，“黑名单”制度存在两面性：合理利用，能够保障本国的安全和发展利益；但滥用则有可能成为强权政治在经贸领域的投射，给正常的国际经贸秩序带来消极的影响。

近年来，全球政治经济格局发生复杂变化，以美国为首的西方国家不断加大对中国和中国企业的遏制和打压。近三年间，美国对中国企业采取了封锁断供和其他歧视性措施，包括将296家中国公司列入美商务部“实体清单”、要求采用美国技术和设备生产的芯片必须经批准才能出售给华为、在美国市场上禁用TikTok和微信等。欧盟在2020年7月对1家中国企业和2名个人实施制裁，具体措施包括实施旅行禁令和冻结资产，并禁止欧盟人员和实体向被制裁人提供资金。英国在美国的影响下，禁止政府购买中国5G产品。印度2020年6月禁用包括TikTok在内的59款中国APP。日本企业宣布遵守美国实体清单，中断与中国被制裁企业的交易。这些外国政府和企业实体的做法，违背市场规则和契约精神，损害了中国企业的正当权益，危害了中国的国家安全和利益，也给全球产业链、供应链安全带来威胁。

在这种背景下，我国在借鉴各国经验的基础上，建立不可靠实体清单制度，是通过合理使用“黑名单”制度，宣誓底线，制裁“捣乱者”，以维护国家主权、安全、发展利益，维护公平、自由的国际经贸秩序，保护中国企业、其他组织或者个人的合法权益。

不可靠实体清单制度是党中央在新时代的重要部署之一，是坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要措施，体现了我国治理能力的新高度。

不可靠实体清单制度的主要特点

不可靠实体清单制度是党中央在新时代的重要部署之一，是坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要措施，体现了我国治理能力的新高度。

其一，展示了公平、透明和可预期的发展环境。对外开放是我国的基本国策，习近平总书记多次强调“中国开放的大门只会越开越大”，要创造更加有吸引力的发展环境。不可靠实体清单制度以部门规章的法律形式固定下来，系统、科学地规定了立法目的、规制对象、管理机制、执法程序、救济途径等一系列制度性安排，既是健全高水平开放的政策保障，又是依法治国、依法执政的重要机制保障。其充分传递了我国扩大开放，营造法治化、国际化、便利化营商环境，保护市场主体的基本宗旨和立场。

其二，体现了制裁与保护并重的价值取向。从制裁角度看，《规定》第二条和第七条明确了外国实体及被列入“不可靠实体清单”的认定标准；第十条规定了被列入清单的外国实体将受到的制裁措施，包括限制或者禁止其从事与中国有关的进出口活动、限制或者禁止在中国境内投资、限制或者禁止相关人员和交通运输工具入境、限制或者取消相关人员在中国境内工作许可和停留或居留资格、给予罚款等。这些条款集中体现了法律威慑、惩戒和引导的作用，直接展示了“维护国家主权、安全、发展利益，维护公平、自由的国际经贸秩序，保护中国企业、其他组织或者个人的合法权益”的立法目的。从保护角度看，《规定》也凸显了我国保护外国投资者的价值取向。一是明确立法“一视同仁”，不针对特定国家或特定企业。二是规定了外国实体的救济途径。如第六条规定，调查期间，有关外国实体可以陈述、申辩；第十一条给予了外国实体整改的机会和权利；第十三条明确了将外国实体移出清单的程序等。制裁与保护并重的价值取向，明确了我国反对单边主义和保护主义、坚决维护国家核心利益，以及推动建设开放型世界经济的基本立场，也展现了一个负责任大国的风范。

其三，凸显了原则性与灵活性相结合的执法策略。原则性方面，《规定》明确指出，不可靠实体清单的立法目的，也是我国的行为底线，是对危害国家主权、安全、发展利益，以及损害中国企业、其他组织或者个人合法权益的行为绝不退让，坚决打击。同时，《规定》也赋予了制度运行一定的灵活空间。一是组织机构灵活。《规定》第四条提出，组建中央国家机关有关部门参加的工作机制负责不可靠实体清单制度的组织实施。二是认定标准灵活。该工作机制可以综合考虑对我国国家和企业等主体危害程度、国际通行经贸规则等因素，决定是否将外国实体列入清单。三是执法程序灵活。该工作机制被赋予对开启、中止、终止、恢复调查，以及列入和移出清单，采取制裁措施的适度裁量权。四是基于保障我国供应链安全的角度，可给予一定的法律“豁免”。如第十二条规定，外国实体被限制或者禁止从事与中国有关的进出口活动后，中国企业、其他组织或者个人在特殊情况下确需与该外国实体进行交易的，经工作机制办公室同意，可以与该外国实体进行相应的交易。此外，执法策略的灵活性还体现在《规定》与名单公布的时间分离，一方面显示立法的公平性，没有预设企业名单；另一方面，给存在断供和歧视性行为的企业以威慑，促使其修正行为，做到“不战而屈人之兵”。

不可靠实体清单制度的重要意义

从《规定》看，我国不可靠实体清单制度的目的性明确，对外国实体采取的制裁手段多样，措施严厉，能够充分发挥其规范和惩戒外国实体行为的作用，因此《规定》的出台具有重要意义和深远影响。

首先，以“拳头”对“拳头”，对外国单边制裁发起有效反制。《规定》将“不可靠实体”定义为：危害中国国家主权、安全发展、利益的外国实体，以及违反正常的市场交易原则，中断与中国经济体正常交易，或者对中国经济体采取歧视性措施，严重损害中国企业、其他组织或者个人合法权益的外国实体。这一条款明确了我国的不可靠实体清单制度的“反制属性”，直接回应了美国及其追随者对中国企业的制裁措施，使这些制裁反过来成为砸向该国实体的一块“巨石”，导致这些国家在制裁中国企业时有所忌惮，更加谨慎，也可为我国企业赢得更多的发展空间。

其次，化被动为主动，丰富我国对外政策工具。不可靠实体清单通过制度化的方式向国际社会释放了明确的信号，即我国“坚持走和平发展的道路，但任何时候任何情况下，都决不放弃维护国家正当权益、决不牺牲国家核心利益”。同时，这一制度还能通过威慑、强制、惩戒外国实体，促使其以“不遵守中国不可靠清单规定，可能会严重损害自身利益”为由，对本国干预经贸的政策法规提出抗辩，一定程度上会影响外国政府的决策，从而在大国博弈中为我国赢得更多的话语权和主动权。不可靠实体清单制度不仅是应对外部挑战的工具，更是我国维护国家主权、安全、发展利益的主动战略选择。

最后，坚持以惩促治，切实维护全球经贸秩序。西方国家对中国企业断供和其他歧视性做法，严重危害全球产业链、供应链的安全，长此下去，最终将导致原有公平、自由的国际经贸秩序崩溃，变为由霸权主导的经济格局。届时，不仅仅中国，全球经济体，特别是发展中国家的发展成果和发展机会将被剥夺。鉴于此，作为全球第二大经济体、最大的发展中国家，中国必须有所作为，坚决反对单边主义和保护主义，维护多边贸易体制和经贸规则。不可靠实体清单制度正是我国为全球治理贡献的“中国方案”，通过坚定的决心和强有力的制度工具，促使各国实体自觉遵守国际经贸秩序，推动建设开放型世界经济。

从《规定》看，我国不可靠实体清单制度的目的性明确，对外国实体采取的制裁手段多样，措施严厉，能够充分发挥其规范和惩戒外国实体行为的作用，因此《规定》的出台具有重要意义和深远影响。

不可靠实体清单制度未来的发展

从2020年9月19日开始，不可靠实体清单制度已经随着《规定》的公布开始正式运行。这一制度是我国应对外部挑战、争取对外主动权、推动治理能力现代化的新尝试，并将在实践中进一步完善和丰富功能。

一方面，应完善不可靠实体清单制度的可操作性。不可靠实体清单的规制对象是外国实体，包括外国企业、其他组织或者个人，如何实现对于外国实体的行政处罚，如何处理外国实体在华分支机构的不当行为等问题，都是亟待解决的执法难题。应加紧研究制定相关配套措施，强化法律域外效力，建立新型连接点的适用原则；同时，完善对不可靠实体中国境内交易方的相应规范和约束，确保制裁措施到位，切实发挥法律引导、威慑和惩戒作用。

另一方面，应实现不可靠实体清单制度与其他规则的协同作用。如前所述，出台不可靠实体清单制度的目的在于，通过反制、主动威慑，以惩促治，维护我国国家利益和国际经贸秩序。但这个目标的实现不可能仅依赖不可靠实体清单一项制度。对此，应借鉴国际经验，尽快出台外国单边制裁阻断性立法，结合国家安全法、外商投资法、出口管制法等已有法律法规，形成一揽子的对外经贸法规体系和政策工具箱，打出组合拳，以切实维护我国主权、安全、发展利益和国际经贸秩序。