新中国成立以来我国灾害应急管理的发展及其成效研究

包 笑

（中共内蒙古自治区委员会党校 公共管理教研部，呼和浩特 010070）

0 引 言

新中国成立以来，我国多次发生自然灾害，并造成了严重的经济损失。对此，党和政府采取了多种措施，制定了一种与我国灾害特点相适应的应急管理模式，以维持社会的平稳发展。

1 新中国成立之初到20世纪60年代中期的灾害应急管理

新中国成立之初到20世纪60年代中期的灾害应急管理主要集中于1949年10月-1966年5月。新中国成立初期，主要采取战争时期的灾害应急管理模式，政府主张生产自救。受一元化领导机制的影响，国家贯彻抗震救灾应急动员原则，借助群众运动抗灾救灾，在灾民安置、临灾救济和集体互助救灾方面积累了大量的经验。建设救灾制度时，将重点放在了灾情信息发布、救灾物资、灾情监督检查和税收减免的管理上，也着手开展了防灾工作，建立了水利工程，高度重视水土和森林保护，创建了粮食储备制度。该阶段，党中央提出了保障群众温饱的要求，这也展现了人本理念和尊重生命的价值观。但是上述措施存在一定的不足，如灾害管理中主要利用运动和人治的方式，采用削减城市人口、精简机构、“知青下乡”等多种方式来应对自然灾害，夸大了主观能动性的作用。灾害应急管理法律法规建设存在明显不足，大量的应急慈善协会逐渐减少，无法接受国外的灾害救援。

2 20世纪60年代中期到20世纪70年代中期（改革开放前）的灾害应急管理

20世纪60年代中期到20世纪70年代中期（改革开放前）的灾害应急管理主要集中于1966年5月-1978年12月，在此期间发生的重大自然灾害有河南大洪灾、云南通海地震和唐山大地震等。这一时期，党中央十分关注灾害应急管理，在管理中依然采用新中国成立之初的处理方式。尽管依然坚持一元化领导，但是中央应急机构及政府应急管理机构均处于崩溃边缘，遭到了严重破坏，应急管理单位仅有拨款职能。为了更好地应对严重灾害，中央农业委员会承担了协调全国救灾工作的任务，中央及地方结合国家发展实际成立了灾害应急管理机构。20世纪60年代中期到20世纪70年代中期，军队在灾害应急管理方面发挥着重要作用，军队领导也加入了救灾指挥机构，政府、军队和社会群众共同应对灾害，该管理方式极大地提高了灾害应急管理效率。此外，该阶段还制定了预防为主的地震和气象灾害应对原则，推动了我国地震和气象灾害预防工作的顺利开展。但是，该阶段诸多机构均被破坏或撤销，削弱了临时灾害应急领导机构的职能，此时主要采用人治及运动的方式开展应急管理，过于重视自力更生，盲目拒绝国外救助，这不仅增加了本国的财政负担，也阻碍了国际交流。

3 改革开放到汶川地震前的灾害应急管理

该阶段主要集中于1978年12月-2008年5月。改革开放后，我国的政治体制改革日渐深化，政府职能发生了明显变化，同时国际合作日益频繁，我国的灾害应急管理更具专业性、科学性和规范性，应急管理水平显著提高。改革开放之初，我国中央农业委员会被撤销，国家经委和计委主要负责组织协调抗灾救灾工作。20世纪80年代末，中央国家机关结构改革如火如荼进行，全国性的灾害应急管理机构明显增多，部分地区成立了非常设抗灾救灾办公室，其隶属的机构有所不同。20世纪90年代初，国务院成立了全国救灾工作领导小组，救灾领导小组互相配合，成立了多个临时性的灾害应急领导机构。我国于1989年成立了中国国际减灾十年委员会，在2000年将其正式更名为中国国际减灾委员会，使我国救灾工作真正走向国际化的发展道路，且在发展过程中学习借鉴了很多国外的先进管理经验，应急管理的方法更为科学，也更为有效。2000年后，我国十分关注全国性灾害应急管理工作，也将建设应急管理机制作为重要内容。“非典”即为转折点。非典是我国有史以来规模最大且最为严重的公共卫生事件，非典之后，我国投入了较大的力量建设应急管理体系，转变了传统的分散协调和临时响应机制。2005年，我国出台了多条相关法律条例，也使我国的灾害应急管理工作走向了规范化的道路，形成了党和政府统一领导，各部门分别负责，采取多种灾害分类管理的模式，重视属地管理。灾害应急管理工作中，全面借鉴了新中国成立后的经验，高度尊重党的地位，拥护党的领导，国家领导人带队指挥，武警、公安和军队积极协调的灾害应急管理机制，这对实现全国范围内的联动具有十分积极的意义，同时也显著增强了灾害应急管理的科学性，全面发挥灾害应急管理的积极作用。

灾害应急管理机构在优化机构设置、改革运行机制方面也做出了大量尝试。2005年，中国国际减灾委员会正式更名为国家减灾委员会，2006年，国务院总值班室在日常工作中加入了值守应急、信息汇总和综合协调等工作内容，地方应急管理办公室逐渐变为应急管理系统中的重要成员，这一转变是我国建立综合性应急体制的里程碑。随后，我国也更加关注突发公共事件应急处理的统筹和协调机制建设，在工作中对多个部门的应急管理职能进行了全面调整和把控。此外，国家专项和地方灾害应急管理机构更加丰富，中央政府县级以上人民政府成立了专业的应急管理领导及办事机构，应急指挥系统更加科学，综合性明显增强。解放军和武警部队也参与到灾害应急管理中，其接受党中央的统一指挥，形成了更为完善的灾害应急管理机制。该管理机制具有全国性特征，有效弥补了以往各自为政和分散协调的不足，增强了灾害应对能力，从被动转为主动，管理的综合性明显增强。

改革开放至汶川地震前的灾害应急管理阶段，对口支援方式取得了前所未有的进步。20世纪70年代末期，对口支援成为全国性的政策措施，并确定了省际对口支援名单。1991年，我国确定了纵向对口支援政策。在汶川地震的应急管理工作中，对口支援发挥了重要作用，为中国式灾害应急管理积累了十分宝贵的经验。对口支援真正展现了社会主义制度的特点和优势。在建设灾害应急管理制度的过程中，创建了多个子制度，将重点放在防灾减灾层面，采取有效措施提高灾害预测和预防能力。民政部门就此发布了多个专业文件，要求提升灾害信息的准确性和时效性，此外，在管理中，落实集中管理，统一口径和形式，促进信息管理规范化建设。我国也可以以更加积极的态度应对海外救援，制定了国际灾害救援的规范和标准，并将社会非政府组织及公众参与也纳入制度中。

4 汶川地震后的灾害应急管理

4.1 基层成为灾害应急管理重点，基层灾害应急管理能力显著提高

基层灾害应急管理的能力对应急管理工作的质量具有显著影响。抗击自然灾害也是人类社会发展中的主要任务，相关部门需采取有效措施协调人类与自然的关系，增强全民防灾抗灾的意识，全国范围内提高综合防灾、抗灾和减灾的能力。汶川地震后，我国政府全面总结了经验教训，更加关注基层应急管理体系建设。基层应急管理涉及面明显增大，覆盖了社区、企事业单位和社会大众。社区借助广播、电视、报纸和网络等多种媒介向居民宣传管理知识，采用真实案例分析和情景模拟等多种方式开展应急训练，使居民正确理解灾害应急工作；以社区应急管理宣传活动室、文化站和宣传栏为载体，营造良好的环境氛围，构建社区灾害应急管理文化；学校要在教材中编入应急知识，且在课堂教学中宣传应急知识，在教育教学中渗透公共安全教育，通过多种宣传活动增强学生的危机意识，培养学生的应急能力；社会公众应以不同的角度，采取不同方式重视公众防灾减灾，树立自助和互助意识，开展全民防灾知识和避灾自救教育活动，从而提高其防灾和自救能力。

4.2 注重科技的支撑作用，灾害应急保障能力明显提高

灾害应急管理中，需要科学技术的大力支持。我国科技与应急管理工作的联系日益密切，且我国防灾、减灾的效率显著提高，国家政策和社会需求发生了明显变化。我国诸多地区在工作中十分重视应急科技支撑机制的建设，推动了我国应急管理工作的全面发展。科技的发展使很多新兴技术应用在灾害应急管理工作中，当前较为常见的技术有大数据技术、“互联网+”技术等，其有效保证了平台的互联，实现了数据交换和系统对接，提升了信息资源共享水平，这些技术在灾害预防、救援和重建过程中均发挥了十分重要的作用，系统应急管理效率显著提高，降低了应急管理的成本投入，控制了由此造成的损失。现阶段，我国已建立了多种不同的多层次平台体系，总结了汶川地震、玉树地震等灾害应急管理中的经验，创建了国家应急广播中心平台，与此同时，形成了完善的网络舆情及突发事件监测预警体系，我国的突发事件保障能力显著提高。

4.3 社会主体参与积极性大，形成了多元主体协同参与的格局

以往的工作中，我国应急管理始终采用强政府、弱社会的应急管理模式，社会参与不广泛，对政府的依赖度较高。但是，我国在处理汶川地震的过程中形成了多元主体协同参与的格局，社会组织和公众均积极参与其中，此后，多元主体协同格局得以进一步发展，志愿者组织参与积极性较高，同时也成为灾害救援中不可忽视的力量。志愿者组织中包括多种社会群体，人员的复杂性较强，人员队伍并不十分稳定，且存在较为明显的秩序问题。为此，人们也更加关注志愿者组织和服务的规范性和科学性，并将其纳入法律范畴。关于志愿服务的地方立法过程中积累的经验为我国专门立法提供了参考。社会组织参与的力度有所加大，且多元主体参与格局也朝着规范化和科学化的方向发展。

5 结 语

新中国成立以来，我国灾害应急管理发展经历了4个阶段，灾害应急管理水平整体呈上升趋势，且积累了大量的工作经验，这也为我国日后的灾害应急管理工作奠定了坚实的基础，为我国社会的长治久安做出贡献。