玉林市农村土地流转实践和思考

陈果东

（玉林市农业科学院，广西 玉林市537000）

玉林土地流转起步较早，始于20世纪80年代末，经过30多年发展，从最初的个别农户间的“互换”、“租地”模式发展到现在的抵押、作价入股等，流转规模也逐步增大，促进了玉林农业经济和农村社会快速发展。但问题也凸显出来，成为农业产业健康发展和农村社会和谐不利因素。妥善解决好农村土地流转中出现的各种问题，对于实现土地适度规模经营、培育农业新业态、提升现代农业水平和建设和谐社会主义新农村具有重要意义。

1 玉林市农村土地流转现状

农村土地流转是指“农地使用权进入流通领域，通过一定的运作方式（转包、出租、抵押、作价入股等）在不同主体之间流动，以实现土地规模效益经营”[1]。农村土地流转已成为当前“三农”工作重要内容。随着国家、广西、玉林出台一系列鼓励土地流转政策文件，玉林土地流转快速增长，实现一定程度上的规模经营，一批新型农业经营主体随之发展壮大，一批标准化、水平高的现代特色农业示范区建成，促进了玉林现代农业发展。

1.1 政策推动，流转水平高

玉林历来重视农村土地流实现土地规模经营。从1995年原县级玉林市出台的《关于延长土地承包期和允许土地使用权有偿转让的决定》允许土地使用权有偿转让、出租、抵押、入股起，到2019年玉林相继出台《关于推进农村土地向规模经营集中的实施意见》《关于推进农业产业化示范园区建设的实施意见》《玉林市现代农业（核心）示范区创建方案》《关于引导农村土地流转推进现代特色农业发展的意见》《玉林市现代特色农业示范区建设增点扩面提质升级（2018—2020）三年行动方案》等一系列关于土地流转政策性文件，鼓励扶持农业经营主体流转农村土地，建设现代特色农业示范区和各类产业园区、示范基地，实现土地规模经营，提高农业现代化水平。玉林土地流转得到快速发展。玉林市农村改革试验区领导小组办公室2019年统计数据表明，2019年土地流转面积累计9.84万公顷，占57%，流转率远高于广西平均水平。

1.2 土地流转模式多样，农地权能逐步扩大

20世纪80年代末至90年代，玉林农村土地流转模式主要是个别农户间进行转让、互换、出租等方式，难成规模化气候。90年代末以来，种植大户、农业企业、专业合作社的出现，农村土地流转主要以出租为主。近年来，在政府的引导下，土地入股和抵押逐步发展起来。玉林市农村改革试验区领导小组办公室统计数据表明，2019年玉林出租农村土地累计面积占总流转面积的85%，农民土地年租金收入超过11亿元；入股土地累计面积0.17万公顷，占总流转面积的1.7%，农民因股权权利关系产生的就业人数5400多人，年劳动工资收入达648万元，年股权分红225万元；土地抵押面积1.06万公顷，占总流转面积的10.8%，抵押融资贷款14.06亿元，抵押贷款总额占广西的50%以上。

1.3 土地流转提高了农业产业化水平和推动了产业转型升级

玉林土地规模经营实现了规模经济效益，建设了一批产业优势明显、三产融合发展、农业效益高的农业示范区，培育了一批新型农业经营主体，水稻、水果、中药材、休闲农业、禽畜等一大批现代优势特色产业快速发展，农产品加工业往“精”、“深”加工步伐加快。2019年，现代特色农业示范园区有695个，自治区级30个；市、自治区、国家三级农业产业化重点龙头企业有208家；农民合作社有5325家，家庭农场1265家，农业产业化组织覆盖所有涉农行政村和60%以上的农民；优势特色产业协调发展格局突出，农产品加工业产值与农业总产值的之比为1.75∶1，高于广西平均水平。玉林市五彩田园现代特色农业示范区因其特色优势的休闲农业而评为“中国农业公园”，3个县被授予中国特色农产品优势区，国家农村创新创业园区2个，全国农村创新创业孵化实训基地2个[2]。

2 玉林市农村土地流转存在的问题和困难

玉林土地流转起步早、发展快，满足了土地权能发展需求，但在实践中也出现了一些问题，制约着土地流转发展。

2.1 土地流转行政化问题

有些地方政府急于引入企业建设农业示范区直接和农民签订合同，租赁土地后转租给第三方，租金由地方财政垫支，增加土地流转成本，扰乱了正常的农村土地流转秩序。同时也容易出现土地丢荒情况，造成经济损失。还有，有些地方基层政府干部在利益驱动下强迫农民流转土地，不尊重农民意愿，引发社会不稳定。

2.2 土地流转非农化问题

近年来，玉林市建设了一批农业示范区和广西、国家两级休闲农业与乡村旅游示范点、示范村、示范县。但有些地方政府、企业打法律擦边球，以发展观光休闲农业名义，在流转土地上建设停车场、休闲广场、展示馆、餐馆、娱乐场等，“非农化”现象严重，“大棚房”问题突出。玉林市“大棚房”问题专项行动协调推进小组办公室统计数据表明，2018年11月底玉林休闲观光农业园区、农业示范区以及设施农用地项目812个，占地总面积0.33公顷。违法违规非农建设项目22宗，面积6.65公顷；涉及“大棚房”问题19宗，面积7.87公顷。

2.3 土地流转无序化问题

一是合同不规范。《农村土地承包经营权流转管理办法》第十三条规定，农村土地承包经营权流转合同文本格式由省级人民政府农业行政主管部门确定[3]，而2005年《农村土地承包经营权流转管理办法》出台前大部分土地流转合同没有经过农业部门鉴证，条款不全，重承租方利益轻农民保护、重当前利益轻长期利益保护。承租方“跑路”导致农民租金、农业设施合理补偿费用无法得到的现象常有发生。更有严重侵害农民权益行为，博白县某村村民小组长在20世纪80年代末在出租本组林地时签订了100年合同，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》（2003年3月）第三十三条相关的规定。目前这种现象逐有好转，但时有发生，农民的土地权益还得不到更好保护。二是流转程序不规范。《中华人民共和国农村土地承包法》（2019年实施）第三十三条、第三十六条规定要求，承包方流转土地经营权,要向发包方备案。当前相当部分农民不向发包方提交流转合同等相关材料，发包方无法备案，一些农户土地转让不向发包方申请，发包方一无所知，不利于农民土地权益保护。

2.4 农村土地流转服务体系发展相对落后

农村土地流转服务体系是土地流转的载体，关系到土地流转的量和质。目前玉林农村土地流转率为57%，尚有43%耕地约7.42万公顷仍旧由承包户自给自足经营，土地流转空间巨大。同时入股、抵押融资的土地分别占总流转面积的1.7%、10.8%，比重低，同样有巨大发展空间。推进新型农村土地流转服务体系建设是加快农村土地流转高质量发展的迫切需求，新形势下推进农村土地流转对新型土地流转服务机构和新型专业人才队伍建设提出更高要求。

2.4.1 服务机构不够完善2014年玉林成立玉林市农村产权交易中心，到2015年，玉林市初步建立了市、县、镇、村四级农村土地流转服务平台，形成“市县镇转服务中心+村服务站”的“四级服务网络”，为土地流转提供服务。虽然形成市、县、镇、村四级农村土地流转服务平台，但是也存在一些问题，主要是缺编缺钱。除玉林市农村产权交易中心有编制员、财政经费、办公场所外，市、县、镇服务中心均设在农业部门，村服务站设在村委，都是两块牌子一套人马，被动办公现象突出，同时没有财政预算工作经费，一定程度上影响到正常工作开展。这些现象表明，土地流转服务机构是残缺的，与当前加强土地流转工作要求是不相适应的。

2.4.2 新型专业人才缺乏随着抵押、入股等新模式的发展，产权评估方面人才的缺乏也是不争的事实。玉林出台了《玉林市农用地估价参考指引》作为农村产权评估行业准则，《玉林市农村产权抵押质押贷款管理办法（试行）》第十三条提出，农村产权的价值可由抵押质押当事人协商确定，也可由抵押质押当事人认可的具有评估资质的评估机构评估确定。但目前玉林却没有成立相应农村产权评估的专业评估机构，没有配置有资质农村产权评估人员。玉林市农村产权交易中心在农村产权抵押质押贷款职能方面，也只开展农村产（股）权贷款抵押登记服务，没有开展产权评估服务。农村产权专业评估机构建设和农村产权评估人才培育成为玉林农村产权交易体系中真空地。玉林市农村改革试验区领导小组办公室统计数据表明，玉林从2015年首例抵押贷款到2019年累计323笔，全部农村产权进行担保融资时，其价值的认定，都是流转双方协商认定，专业性不强、权威性不高。

2.5 农村土地产权制度发展滞后

农村土地产权制度则是国家为了调整与农村土地产权有关的权力关系所做出的一系列制度性规定[4]。随着玉林农业经济的发展，必然要求土地产权制度进一步发展和赋于土地产权更多财产性权利，但在实践中，新型农村土地产权制度的发展却落后于经济发展的需要。

农村土地的财产权利没有得到充分实现是玉林乃至全国普遍性问题。当前玉林土地股份合作作为一种新的土地产权制度实践形式逐步发展，实现土地从资源到资产乃至资本的转变，提高了农户的财产性收入。但土地股份合作发展非常缓慢，能真正做到科学管理、运转规范的土地合作社不多。同时，经营权的抵押、担保融资权利由于受法律限

制，也不能很好实现，迫切需要从政策支持发展到法律确认。玉林市农村改革试验区领导小组办公室统计数据表明，2019年，玉林土地股份合作模式流转的土地累计面积占总流转面积的1.7%，抵押面积占总流转面积的10.8%，占比是比较低的。玉林农村土地入股、抵押、担保融资市场是非常广阔的，困难也是很大的。

2.6 关于农村土地产权立法存在缺陷，不利于农村土地有序流转

2.6.1.产权主体界定不清晰学者王德应等认为，《土地管理法》第十条规定表明，农民集体所有的土地产权主体一共有三种：“村农民集体”、“乡（镇）农村集体”、“村内两个以上农村集体经济组织”，这种集体主体的虚拟和多样性，导致农村土地所有权主体模糊不清现象严重，导致损害农民土地承包经营权的事件时有发生[5]。同时，学者廉高波认为，《土地管理法》没有对乡镇农民集体、村民集体和村民小组之间的所有权边界进行界定，产权边界不清，也导致集体土地管理上的混乱，乡村两级主体侵犯村民小组土地所有权现象、村民小组之间一些农村土地归属纠纷时有发生，导致损害农民土地承包经营权事件不可避免发生[6]。新修正的《土地管理法》第十一条规定关于对农民集体所有的土地产权主体的表述和2004年修正的《土地管理法》第十条规定的表述是相同，关于对农民集体土地所有权边界的界定，也存在着产权边界不清的情况。

2.6.2 土地产权流转相关法律法规滞后《物权法》第一百八十四条第二小条规定，耕地使用权不得抵押[7]。新修订的《土地承包法》第四十七条规定表明，土地经营权可以向金融机构融资担保[8]。两者相矛盾，需要完善相关法律法规，从层面上给予确认，为土地流转提供坚强法律依据。新修订的《土地管理法》第三十八条规定“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地”，并对已经办理审批手续的非农业建设占用耕地闲置土地使用权的处置、回收做出明确规定，但没有对承包方撂荒土地做出如何处置承包权的规定，新修订的《土地承包法》也没有加以解释。承包方闲置耕地的处置成为现实法律空白。一些农户的承包地弃耕抛荒多年，但又不愿意流转，这也是当前玉林有的地方出现“钉子户”、土地难于流转的一个原因。

3 加快农村土地流转的对策措施

3.1 政府充分发挥管理者作用

政府要履行好管理者职能，发挥引导、推动和监督作用，推动土地有序流转，开展土地规模经营。

3.1.1 政府职能科学定位基层政府要科学定位自己职能，充分当好管理者和监督人的角色，纠正“政府是主角”或“政府是局外人”的错误观点，既要敢于担当，积极参与，依法依规推进土地流转，又要加强执法，纠正违规行为，做到服务、监督两手抓，两手都要硬，充分发挥政府推动作用，促进农村土地科学流转，开展农业适度规模经营。

3.1.2 加强对农村土地流转管理和服务政府要负起土地流转的政策、法规宣传责任，研究制定本地政策规则，加强对土地流转的指导和规范。对具体业务提供政策咨询、业务指导等服务。以产权鉴证制度和监测制度为重要内容，加强产权信息透明度，为产权交易双方提供信息咨询、产权评估鉴证服务。引导双方使用统一的省级合同示范文本签订书面流转合同。加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，完善县级农村土地承包仲裁委员会、镇标准化调解室和村级调解小组三级土地产权流转纠纷调解仲裁机构和纠纷调处机制，化解土地流转纠纷，降低土地流转风险，维护农民利益。

3.1.3 加强对农村土地流转监督基层政府要抽调经管、法律等专业干部组建高水平监督队伍，健全农村土地流转监督机制，形成村、镇、县、市四级监督机制。重点对土地流转服务主体和土地流入方进行监督，禁止土地流转服务主体以流转名义乱收费和层层转包从中牟利，禁止土地流入方借土地流转之名违规搞非农建设，确保流转土地用于农业生产。

3.2 完善农村产权流转交易市场体系，规范产权市场交易行为

3.2.1 加强农村土地产权流转交易服务机构建设

市、县、镇三级机构要根据实际落实编制，做好财政预算，加强队伍建设，建设一支熟政策、懂操作、有担当的干部队伍，村服务站配备专门办公室，确定专人负责，并落实工作经费。建立农村产权评估机构，培育一支产权交易新型专业队伍。

3.2.2 制定完善农村土地产权流转政策体系现阶段玉林市土地产权流转交易正处在起步探索时

期，迫切需要一系列符合玉林市实际的政策法规来指导、规范，并在实践中完善。加强对玉林市已出台的产权交易细则、估价标准等一系列行业规则、准则实践，在实践中完善，加强土地入股、抵押担保等政策完善，填补土地流转新领域的政策空白。

3.2.3 完善农村土地产权交易风险防范机制

2015年玉林设立农村产权抵押质押融资风险补偿基金，今后要在此基础上建立完善租赁农地风险保障金和租金预付制度。租赁农户承包地面积达一定数量、经营一定年限以上的，经镇政府审核后，报县农业部门备案，流入方须按年租金总额的一定比例向农村产权交易中心缴纳租赁农地风险保障金。工商资本缴纳的租赁农地风险保障金可适度增加，比例可达50%。在租金支付方面，实行提前支付机制。

3.3 稳定完善农村土地承包关系，推进农村土地产权制度建设

3.3.1 健全农村土地产权登记制度今后，要加强土地确权登记数据库建设，健全土地承包经营权信息管理应用平台，推进土地承包经营权信息化。要加强林权、“四荒地”确权工作，全面建立大产权登记制度，充分发挥产权登记大数据库作用，推进农村产权交易。

3.3.2 加强“三权分置”制度探索实践，建立完善新型产权制度《中华人民共和国农村土地承包法修正案（草案）》（2018年修正）提出“三权分置”制度，提出“土地经营权可以向金融机构抵押担保融资和入股发展农业产业化经营”的要求，但抵押担保融资在实践中情况复杂，操作方式多样，土地经营权入股尚处于探索阶段，实践中的做法也不尽相同，我们要在实践中完善相关操作规则、制度安排，建立科学、合理的土地产权抵押担保融资、土地入股等新型产权交易制度。

3.4 完善农村土地流转法律体系

3.4.1 完善产权主体地位立法农村土地产权主体在未来立法中，要符合现代产权制度“权属清晰”

要求，要清晰界定农村集体土地所有权主体，理顺农村集体土地“三级”所有关系，改变农村集体土地所有权主体多元化、主体界定不清、主体交叉现象，防止农村集体土地所有权主体间侵权行为，依法保护农民土地承包经营权。

3.4.2 完善农村集体土地流转法律规范未来立法中，要允许土地经营者根据当地农业生产条件实际和市场需求，合理转变农业生产方式，在基本农田上合理发展特色水果产业或养殖特色水产品，以满足人们日益增长的消费需要。完善《物权法》相关规定，允许土地经营权可以依法进行抵押贷款，解决农业经营主体融资难问题。完善《土地管理法》和《农村土地承包法》，对农民集体所有的土地使用权出让、转让的条件、范围、对象、具体操作等进行明确规定，规范农民集体所有的土地使用权出让、转让行为。同时对发包方收回发包耕地的，应当明确具体操作办法和合理补偿机制，提高法律执行效果，杜绝一些农户又不耕种又不愿意流转现象，为当前农村土地流转提供现实法律保障。