社会组织提起环境公益诉讼:发展、问题及完善

邓华晖,刘田原

(中共中央党校 政治和法律部,北京 100091)

工业技术和科技水平不断进步所产生的环境污染问题给世界各国带来了极大困扰。[1]我国自改革开放以来经历了长时间的粗放型发展,同样也面临着严峻的环境污染问题。环境问题涉及领域多、影响范围大、持续时间长,除了政府要加大治理力度以外,公民和社会组织的力量也是不能被忽视的。发达国家有效治理环境污染的经验告诉我们,激发社会组织参与环境保护工作的积极性,发挥社会组织的能动作用,可以更好地解决环境治理的难题。提起环境公益诉讼,是社会组织参与环境保护的有效方式之一,并且由于社会组织具有公益性、中立性、群众性等特点,其必然会成为环境公益诉讼的主力军。[2]新修订的《环境保护法》第58条①对社会组织提起环境公益诉讼作出了明确规定,使其具有了合法的原告主体资格,这在法律上对社会组织进行以环境保护为目的的诉讼活动给予了有力支持。但事实上,我国社会组织并未由此而在环境公益诉讼中发挥出预期的积极作用,这当中仍然存在着一些现实问题。所以,分析社会组织提起环境公益诉讼的发展历程以及现实问题,有针对性地采取相关措施来打破这些困境,以进一步增强社会组织在我国环境保护工作中的积极作用,是一项非常有理论研究价值的课题。

一、社会组织提起环境公益诉讼的发展状况

早在20世纪70年代,我国就已经建立了从事环境保护活动的社会组织。经过40多年的发展,我国现有的各类社会组织中从事环境保护活动的就有数千家,多分布于湖南、湖北、四川、云南等生态资源丰富的省份和地区。这些从事环境保护的社会组织主要分为以下三类:(1)由政府发起、为解决行政管理覆盖空白问题而建立的社会组织。这类组织与政府机构关系密切,运作资金来源于政府拨款,相对而言比较有保障;在技术和人才的储备上也有一定的优势,可以为政府提供相关的有偿服务;在环境保护领域中覆盖面较广,涉及各类环境保护问题。主要代表组织有中华环保联合会、中华环保基金会等。(2)由民间自发建立的社会组织。这类组织一般由能力较强的领导者发起,其资金来源并不固定,多为社会各界的捐款以及组织内部人员以会费的方式进行筹集;一般来说覆盖面较窄,其关注的问题往往集中在某一地区或者某一领域。如自然之友、北京地球村、辽宁盘锦的黑嘴鸥保护协会等。(3)世界环境保护组织设在国内的分支机构。这些社会组织大多历史悠久,具有丰富的环境保护工作经验,在各个领域往往都各有专长;长期的环境保护活动使这些组织都具有很好的信誉,因此赞助者很多,其还可以向各国政府出售相关的环境保护服务,如环保方案设计、相关环保问题的解决建议等,一些著名的世界性环境保护机构还会对一些著名的旅游景点进行评级以此来实现创收;这些组织一般都拥有由优秀专家组成的专业团队和先进的环保领域技术,可以为一些面临严重环境问题的国家提供指导。如国际爱护动物基金会、大自然保护协会、国际鸟盟(中国的分支机构名称为中华鸟会)、世界农场动物福利组织等。

提起环境公益诉讼,是这些社会组织在环境保护工作中的一项重要活动,也是环保部门维护环境公共利益的一种有效监督和补充。[3]查询中国裁判文书网的相关数据发现,自2012年《民事诉讼法》修订中增设了环境公益诉讼条款②之后,全国范围内提起的环境公益诉讼案件的数量并不多,而且其中大部分案件都是由中华环保联合会以及中国生物多样性保护与绿色发展基金会(以下简称“绿发会”)作为原告提起的。在《环境保护法》修改之前,有相当数量的环境公益诉讼案件被法院以主体不适格为由拒绝立案,其中仅2013年中华环保联合会就有8起环境公益诉讼被拒绝立案。原告主体资格不适格,这在当时是环境公益诉讼难以进行的一个主要原因,直到2015年《环境保护法》修改之后,这种情况才有所改观。

2013年以前,从事环境保护的各个社会组织还是比较热衷于以公益诉讼的方式来参与环境保护工作的。2009年我国首例由社会组织发起的环境污染诉讼案在江苏省被受理,2010年社会组织代表民众把制造污染的贵阳造纸厂告上了法庭,面对生存环境被破坏,土地和水源被污染,民众开始关注并支持这些社会组织的活动,希望他们能够真实地反映自己的意愿和呼声。当年振奋人心的“怒江环卫战”也证明了社会组织是有能力为中国的生态环境保护发挥重要作用的。但事实上,该事件以后大量的社会组织并没有如民众所期望的那样,在环境保护的事业中发挥更大更积极的作用。在这期间,《环境保护法》进行了修改,赋予了符合法定条件的社会组织可以向法院提起诉讼的原告主体资格,给社会组织参与环境公益诉讼创造了一定的条件,但社会组织真正发挥积极作用参与环境公益诉讼还存在着许多现实问题,需要我们认真面对和解决。

二、社会组织提起环境公益诉讼的现实问题

(一)诉讼提起时资格限制较多

为了使社会组织能够更好地参与到我国环境保护和治理的工作中来,《环境保护法》进行了相应修改,对社会组织取得环境公益诉讼的原告主体资格作出了规定,从而使社会组织在环境公益诉讼中的地位得到了法律的认可和保护。但是在实践中也暴露出了一些问题,其中比较突出的就是《环境保护法》中取得环境公益诉讼原告资格的门槛过高,以及相关条件认定上的不明确。

新修订的《环境保护法》中明确规定了社会组织取得公益诉讼原告资格所应具备的条件:(1)专门从事环境保护公益活动的社会组织,而且诉讼要与其业务相关;(2)5年内没有受到过与其业务相关的行政和刑事处罚;(3)连续5年没有违法纪录。要同时满足这一系列条件,现有的许多社会组织被排除在外。我国最早成立的从事环境保护活动的社会组织是中国环境科学学会,但是直到1991年,它才真正取得民政部门颁发的中国社会团体登记证,标志着其注册完成。[4]而环境问题真正引发全社会的广泛关注也不过是近十年左右的事情,相当多从事环境保护活动的社会组织的建立和运行也不过是近几年才兴起的。所以5年的时间设定显然对于大部分社会组织而言是要求过高的。现实中一些有针对性的、为了某一地方或某一区域日益严重的污染问题而建立的新兴社会组织,由于建立时间过短而被排除在外,从而使这些地方或区域的环境污染问题难以得到关注和解决,这显然是我国环境保护工作中的一个漏洞。同时现实中也有不少按照法律规定已经取得了环境公益诉讼原告资格的社会组织,但由于自身条件的限制而不具备应诉的能力,这就形成了一个“有能力没资格的望洋兴叹,有资格没能力的却无所作为”的尴尬局面。根据民政部民间组织管理局的统计报告显示:我国从事环境保护活动的社会组织共有7 000多家,其中确定具备环境公益诉讼起诉资格的社会组织仅有700多家,而这700多家符合条件的社会组织中并没有几家真正在环境公益诉讼中发挥过积极作用。[5]近年来,绝大多数环境公益诉讼案件都是由中华环保联合会、自然之友以及绿发会等几家社会组织作为共同原告起诉,而其他700多家社会组织以原告身份提起的环境保护公益诉讼只占案件总数的20%左右。另外,根据最高人民法院发布的《中国环境资源审判2017—2018》白皮书显示,2018年全国法院共受理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件65件,审结16件。

可以发现,即便法律已经确认了社会组织环境公益诉讼的原告主体资格,但并不意味着社会组织提起环境公益诉讼的“春天”就来临了。2015年,“绿发会”对宁夏的八家污染企业违规排放行为提起诉讼,认为宁夏这八家企业违规排放的污染物已经对该地区的沙漠造成了严重污染,应当承担相应法律责任以及履行相关赔偿、修复的义务。负责该案的宁夏回族自治区中卫市中级人民法院却认为此案的原告“绿发会”提起诉讼的主体不适格,给出的理由是不能确定“绿发会”是“专门从事环境保护公益活动”的社会组织,因此其不符合《环境保护法》中对于社会组织提起公益诉讼的规定。“绿发会”是我国最早成立的绿色环保组织之一,多年来一直致力于各类环境保护活动,而宁夏中卫市中级人民法院让一家环境保护组织证明自己是环境保护组织的做法,显然是不符合法理的。无奈之下“绿发会”向最高人民法院提出申请再审,最高人民法院经过核查之后确定了绿发会的原告主体资格。最终宁夏中卫市中级人民法院受理了此案并出面进行了调解,被告的八家污染企业共承担了约为5.7亿的环境修复费用。③在这个案例中,“绿发会”这样的中国老牌社会组织以原告身份提起环境公益诉讼都极其困难,更遑论一些普通的、影响力一般的社会组织了,但从这个案例中也可以看到,最高人民法院以实际行动支持了“绿发会”的诉讼请求,这无疑给社会组织传递了一个积极的信号,鼓励社会组织积极地参与到环境保护事业中来,为扭转环境污染局面贡献自己的力量。

(二)诉讼过程中资金压力较大

社会组织参与环境公益诉讼的另一个现实阻碍是资金上的压力,许多社会组织的积极性不高,是由于提起环境公益诉讼需要承担高额的费用。社会组织有两大基本特性——“非政府性”与“非营利性”,许多社会组织的资金来源都是不固定的,日常活动的经费都比较紧张,只有少数由政府发起建立的社会组织能够通过政府划拔资金以及由政府向其购买相关服务的方式来解决经费不足的问题。对于绝大多数的社会组织而言,活动经费的问题只能通过社会捐助以及内部人员交纳会费的方式来解决,这种情况下其资金储备仅仅用于维持正常运转就已经捉襟见肘,更何况是承担高昂的诉讼费用。[6]

社会组织在环境公益诉讼的过程中需要承担的费用包括:案件的诉讼费用、律师的代理费、取证费以及各项相关的杂费,如食宿、差旅、通信费用等。高昂的费用让许多社会组织对提起环境公益诉讼望而却步,虽然我国也通过补充和修改相关的法律规定来帮助这些社会组织缓解在环境公益诉讼过程中的资金压力,但是效果并不明显。根据相关法律及司法解释的规定,案件的受理费用、申请费用、鉴定费以及各项杂费都由原告先行交纳,如果原告胜诉,则律师费用、调查取证费、鉴定费用可以由被告承担。这虽然在一定程度上缓解了社会组织在环境公益诉讼中的资金压力,但实际上这其中仍存在着不确定性。在原告胜诉的情况下,原告支出的各项相关费用是“可以”由被告承担的,“可以”显然是增加了不确定性,而并不是用“应当”这样的确定性表述,更何况社会组织还要承担在诉讼中败诉的风险。[7]所以,通过让被诉方承担诉讼费用的方式来解决社会组织在环境公益诉讼中的资金压力问题,这种做法的实际效果是十分有限的。

同时,由于环境问题涉及领域的复杂性和专业性,环境公益诉讼的成本要远远高于普通的民事案件。[8]往往一个案件的鉴定费用就高达百万,甚至超过千万,许多社会组织根本无法承受这样巨大的资金压力。2017年,“自然之友”与“绿发会”联合将常州的三家化工企业告上法庭,认为这三家企业污染土壤,对当地的环境造成了严重破坏,并导致常州外国语学院数百名师生患病,要求三家企业对破坏的环境进行修复并对其造成的损失进行赔偿。法院一审过后,社会组织败诉,被要求承担189.18万元的诉讼费用。2011年,“自然之友”对云南铬污染事件进行调查的过程中,关于环境损害的鉴定费用就高达700万元,即便是“自然之友”这样在社会上具有广泛影响力的社会组织也难以承受,最后无奈只能停止相关调查,这样高昂的费用严重阻碍了社会组织能够参与到环保公益诉讼中来。[9]

(三)诉讼胜利后判决执行较难

社会组织在提起环境公益诉讼的过程中不仅要克服种种困难,而且还面临败诉的风险,在权衡之后相当多的社会组织已经不得不放弃通过环境公益诉讼来实现保护环境的目的。事实上,即便是社会组织在环境公益诉讼中最后胜诉了,判决也未必能够得到顺利和及时的执行。[10]导致环境公益诉讼判决执行困难的原因主要有两方面:一是污染企业的排污行为大多得到当地政府的默许,在执行的过程中往往会受到各方面的压力、干扰;二是对判决的执行缺乏有效监督,污染企业多有敷衍的行为。

我国长期以来的经济建设都是围绕着GDP增长来进行的,各级地方政府的政绩评定也直接与GDP的增长相挂钩,[11]地方政府为了GDP的增长往往乐于吸引外部资金来本地投资,尤其是一些矿产资源丰富的省份和地区,更容易吸引到外部资金来拉动GDP增长,但矿产企业正是污染环境的“大户”,所以生态环境在经济增长的过程中确实付出了很大的代价。一方面是地方财政支柱企业的发展和地方政府的政绩,另一方面是地方生态环境的保护和人民的身体健康,在这二者的权衡之中,地方政府往往会选择前者而牺牲后者。同时,环境污染所造成的破坏性后果的赔偿或者修复往往需要投入巨额资金,这对于本就以牺牲环境来谋求经济利益的企业而言,显然是不愿意接受的,加之当地政府为了维护地方财源和政绩,往往也会以手中的权力对司法机关施压,这也使得环境公益诉讼的胜诉判决难以得到顺利执行。[12]另外,在判决执行上缺乏有效监督也是执行难的一个重要原因,由于生态环境修复责任的特殊性,环境公益诉讼的判决执行往往需要一定的时间和过程才能达到效果,但是由于缺乏严密的监督体系,导致很多判决并没有得到很好的执行,使环境公益诉讼浪费了大量的资金与司法资源,却没有发挥应有的环境保护作用。

三、社会组织提起环境公益诉讼的完善路径

(一)降低原告主体资格的条件限制

上文所述,目前我国有大量从事环境保护活动的社会组织,但能够取得环境公益诉讼原告主体资格的仅有700多家,而真正能够顺利参与环境公益诉讼的社会组织寥寥可数,“非政府性”和“非营利性”使得社会组织参与到环境公益诉讼中来的动力不足,再加上各种条件的限制使得社会组织难以在环境污染治理和恢复中发挥应有的作用。所以,降低社会组织取得环境公益诉讼原告主体资格的条件限制,对解决目前“提起少”的难题具有非常积极的作用。

较之于发达国家的情况,我国的社会组织发展起步较晚,而且环境污染问题引起社会广泛关注的时间也并不久远,这就在客观上决定了我国社会组织的建立时间比较集中,而且成立时间较短。所以,“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的规定对于大多数的社会组织而言,显然是要求过高的,使得许多社会组织无法短时间内投入到以环境公益诉讼的方式来保护和修复环境的工作中来,这显然是不利于我国实现可持续发展的目标。[13]所以,建议将社会组织取得环境公益诉讼原告主体资格的年限标准进行适当下调④,这样既可以给社会组织以相对充足的时间来成长发展,又能够使这些社会组织尽早地发挥环境保护的作用。再者,要求社会组织必须连续五年“无违法记录”是过于严苛和笼统的,可以在相关法律或者司法解释中添加一些补充规定,对于违法的程度、违法的事由、造成的具体影响等进行解释和说明,以此来保护社会组织的环境公益诉讼权利。因为现实中社会组织所面临的压力是来自多方面的,而一些地方政府为了经济利益,比较容易通过相关法律规定来借机处罚社会组织,使其失去提起环境公益诉讼的权利。

(二)拓宽解决资金压力的渠道

社会组织由于其“非营利性”的特点,导致大部分社会组织面对参与环境公益诉讼的巨额费用望而却步。解决社会组织在环境公益诉讼过程中的资金压力问题,可以从多个渠道来着手。

首先,提取败诉企业赔偿金的一部分作为社会组织胜诉的奖励⑤。这样不但能够帮助这些社会组织筹集到急需的运转资金,还可以极大地提高社会组织参与环境保护活动的积极性和能动性,使更多的社会组织都能够依法通过环境公益诉讼来解决自身发展急需的资金问题,从而吸引更多的专家和技术人员加入进来。[14]美国的《反欺骗政府法》就规定在公益诉讼中原告能够从败诉方的罚金中提取最高30%的奖励,同时美国公益诉讼的罚金往往都是非常高昂的,所以这对社会组织而言,是一个在保护环境的同时解决资金问题的有效途径。

其次,建立环境公益诉讼专项基金。以专项基金的形式来帮助社会组织解决环境公益诉讼的费用问题,在许多发达国家都是比较常见的方式。一方面,专项基金可以用来对环保社会组织进行相关法律援助、支付一些重大案件的巨额鉴定费用等。另一方面,专项资金的设立有利于社会组织发展和吸纳专业人才,解决社会组织因缺乏资金而难以发展和吸纳人才的困境,进而提高我国社会组织在环境公益诉讼中的应诉能力。建立专项基金能帮助这些社会组织解决难题,其资金可以由国家财政支付,同时将违法企业的补偿金、罚金以及社会各界的捐款补充进来。[15]很多发达国家也正是采取这样的方式来解决社会组织的资金缺口问题的,基金的资金有相当的比例是来自于政府的财政预算拨款,但社会组织的有效运转和积极作用又给政府节省了大量的环境监督、改善以及治理的成本投入。

最后,吸引社会公益捐助。发达国家中社会组织资金短缺的问题,主要是通过社会资金的公益捐助方式来解决的,这是因为国外许多社会组织建立的时间长、影响力大、信誉好、资金管理体系成熟严密,在保护公益权益方面贡献良多,深得民众的信任,所以很多乐于维护公共权益的人士和企业都愿意慷慨解囊。这些社会组织严格的管理体系、维护公众权益的信念和原则都是值得我们学习和借鉴的。环境公益诉讼就是以公共的力量来维护公共利益,所以要积极引导民众参与支持社会组织的各项工作,并严格制定社会组织资金的使用和管理程序,从而建立起良好信誉并取得相应的社会效益。吸引大量的社会公益捐助资金,非常有利于我国社会组织进入良性的发展轨道,进而顺利地参与到环境公益诉讼中来,更好地发挥积极作用，维护公共利益。

(三)加大判决执行监督的力度

对于环境公益诉讼而言,判决的执行既是维护司法的公信力,更是保障公共的环境权益。在投入了巨额的财力以及大量的人力物力之后,如果判决没有得到及时准确的执行,判决的法律效力没有实际生效,这样既会浪费大量社会资源,更会让民众和社会组织丧失保护环境的信心和动力,从而失去维护和治理我国环境污染问题的最大助力,使政府治理陷入“孤军作战”的不利境地。因此,针对环境公益诉讼判决的执行,要完善相关法律、明确法律责任,使每一件环境公益诉讼案件判决的执行都有专人负责,对于拒不执行法院判决的相关人员,应当强制执行并追究相应法律责任。

另外,要积极利用网络信息平台,及时把相关案件的判决和执行情况向社会公开,请民众和社会组织共同监督。在信息平台上要把执行和监督双方的资料以及执行的阶段计划和执行进展情况,都呈现在社会民众面前,并在平台上公开向社会民众征集反馈信息,加强与民众的互动和沟通,促成全社会齐抓共管保护环境的氛围。污染企业破坏环境的行为所侵害的是社会民众的合法利益,因此必须在执行监督过程中重视民众的参与和监督。尊重广大民众的知情权,使广大民众成为执行监督的一支重要力量,从而使整个监督体系的构建更加合理和严密,进一步保障社会组织提起环境公益诉讼的努力转化为现实成果。

最后,以省级为单位,成立由环保专家组成的执行监督委员会。⑥委员会的职责是追踪监督执行的进展状况,并以此评估执行过程中是否存在拖延、敷衍、执行不彻底、拒不执行、监督不力、包庇纵容的情形。各地的社会组织和社会各界民众认为执行过程中明显存在问题的情况下,可以向执行监督委员会进行信息反馈,针对问题由执行监督委员会派出专家组实地调查,情况属实的,向该地区的上级人民法院反映情况,由法院内部来进行协调沟通,对执行人员进行问责处罚,对法院的监督执行人员追究相应的责任,以此来促进和推动环境公益诉讼判决执行体系的完善,从而使环境公益诉讼能够真正为我国的环境保护事业发挥出应有的积极作用。

注释:

① 参见《环境保护法》第58条规定:“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”

② 参见《民事诉讼法》第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”

③ 参见中华人民共和国最高人民法院(2015)民申字第3374号、3375号、3376号、3377号、3378号、3379号、3380号、3381号《民事裁定书》。

④ 年限的具体标准是一个非常复杂且值得深入探讨的问题,有待我们进一步的理论研究和实践验证。

⑤ 对于这一问题,也有学者指出目前规定并不完全排斥环境公益诉讼案件收取胜诉酬金,但社会组织作为原告,自身无法从诉讼中获得任何经济利益,而且胜诉酬金不在政府指导价体系内,应该可以认为胜诉酬金在环境公益诉讼中适用的可能性极小。参见高琪:《环境民事公益诉讼的律师费用转移负担规则:美国蓝本与中国借鉴》,载《中国地质大学学报 (社会科学版)》2016年第6期。

⑥ 环境公益诉讼判决的执行监督委员会,也是一个值得继续讨论的议题。是否有必要设立?设立是否可行?如果可以设立,那么它的性质归属、级别划分以及人员组成等要如何界定?这些都是由之而来的一些问题,本文只是提出一个初步的建议,有待继续深入论证。