全额拨款事业单位内部控制应急机制优化研究

李庆晞（高级会计师）（福州植物园福建福州350012）

全额拨款事业单位多集中于科教文卫领域，是向社会提供公共服务、民生福利的公益性组织，其各项支出由财政全额承担，其运营和财务管理直接影响到国家财政政策的落实。全额拨款事业单位内部控制应急机制是指全额拨款事业单位内部控制相关部门针对一系列突发事件所预先制定的应急预案，通过采取应急措施用以保证单位人员安全，并为单位经济活动的合规性、合法性及安全有效性提供保障，是全额拨款事业单位针对突发事件所采取的资源配置、财务调控和资产管理的总称。

一、全额拨款事业单位健全内部控制应急机制的重要性

（一）有利于提升应对突发事件的应急能力。从时间维度看，内部控制应急机制包括突发事件事前预防、事中处理和事后反馈，每一阶段所采取的措施也不尽相同。突发事件前，单位应通过构建风险预警和评估机制等做足准备，以起到预防作用；突发事件中，单位应通过实施应急预案有针对性地调整内部管理模式，如调整特殊时期的预算制度，合理调配资源保证安全，应对灾情；突发事件后，单位应通过评级反馈，估计恢复正常状态的时间，总结管理经验，有效缓冲突发事件对单位的冲击和负面影响，也有利于降低下次突发事件对单位造成的负面影响。

（二）有利于保证突发事件下单位内部工作的有效运转。公共突发事件包括自然引发和社会引发两种，无论哪一种公共突发事件的发生都可能造成巨大影响，但单位内部控制相关工作，如预算、财务、资产管理等工作还需维持和进行。构建全额拨款事业单位内部控制应急机制，采取恰当的应急措施，如采取线上办公平台，执行“零接触”措施，切断病毒传播途径或防范其他社会、自然危害，不仅能够为全额拨款事业单位内部工作人员提供安全保障，也能够有效保证单位工作的正常运转。

（三）有利于提升单位财务预决算水平。全额拨款事业单位各项支出由财政全额承担，经费来源单一且受监管力度大，这对其预决算水平和资金使用都提出更高要求。构建全额拨款事业单位内部控制应急机制，不仅能够提升单位突发事件应对能力，保证工作运转，还能通过制定更加科学、规范的内部控制制度，为单位各项管理流程提供不同情况下的行为依据，有利于促进单位从预算、采购、决算、资产管理等全过程活动规范有序进行。同时，由线下转为线上的内部控制应急机制，需建立全额拨款单位内部控制信息平台，不仅在公共突发事件发生时加以应用，在平时内部控制相关工作中，还能通过信息技术为财务预决算等工作提供更及时、更准确的信息传递服务，提高各部门沟通效率，有利于单位实施财务精细化管理，切实提高财务预决算水平。

二、当前全额拨款事业单位内部控制应急机制建设存在的问题

（一）“事前轻预防、事后重投入”的观念亟待转变。由于工作内容和工作形式的常年固化，全额拨款事业单位在开展内部工作时，普遍缺少科学合理的长期规划和应对公共突发事件的应急准备工作。由于缺乏预防意识，在公共突发事件爆发后，单位与部门间的协调存在困难，往往会造成应急管理职责不清的混乱局面。目前我国事业单位对于应急管理的预算支出包括预防性支出、应急响应支出和恢复重建支出，而“轻预防、重投入”的内部管理思维往往导致全额拨款事业单位难以发挥财政资金应有的应急效用。大部分单位在组织、预防和反馈等应急管理机制层面还存在很多问题，其内部控制无法得到有效保障，对预算管理、政府采购、会计业务、内部审计及监督等方面都造成了一定程度的阻碍。

（二）应急预算总体上与实际需求不匹配。在现行的全额拨款事业单位应急体系下，由于突发事件的应急处理仅是临时性的工作安排，通常没有设置专职的内控应急机构，自然也缺少稳定的应急资金预算，大多数单位往往在年初预算时只安排较少的预防性资金预算。目前我国大多数事业单位预备费的实际提取额通常不足2%，又需要按灾种、部门等类别进行分拨，导致财政应急资金投入分散，实际到达单位账户的应急资金相对短缺。在灾情突发时，应急预算、储备资金与实际需求不匹配；而专款专用原则又不允许全额拨款事业单位挪用其他用途财政资金，若等待上级部门拨款或社会捐赠救助，申报审核流程繁琐，很可能因耽误应急处理的最佳时机而放大了风险。

（三）应急物资采购及储备、发放等制度设计仍存在缺陷。应急储备物资按用途可分为专用、兼用、通用三种。专用应急物资是在突发事件爆发时专用于应急保障的应急物资，如灭火器、生命探测仪等；兼用应急储备物资是既可应用于灾情防控，也可在单位常态化运营中使用的物资，如应急用特种车辆；通用应急储备物资指在日常运营中提供一般应用，而在突发事件中也能提供所需功能的关联性物资，如酒精、消毒液、口罩等。对于全额拨款事业单位而言，其财政支付手段单一，对于应急物资的购置、储备及管理也缺乏综合制度安排。公共突发事件发生时，由于对应急预算的准备金设置比率较低，首先造成的问题就是应急物资紧缺且无充足经费采购。与此同时，对于现有应急物资，由于事业单位的特殊性，其领用、发放等流程繁琐，物资供给较为被动，造成不及时、乱发放、强征用的现象，不利于单位防治突发事件和事后相关善后或重建工作。

（四）应急处理事后反馈总结能力有待加强。公共突发事件往往爆发突然，扰乱了单位内部控制管理的正常流程和正常运行，这就容易导致很多内部控制相关部门不能及时、迅速做出科学合理的应对措施。从这次新冠疫情和以往发生公共突发事件的经验教训来看，多数单位在内部控制应急处理工作流程中，对事后反馈、总结方面并没有给予足够重视，使得突发事件对正常工作秩序的影响更大，当类似事件再次发生时，单位还是缺乏有效的应急处理机制，不利于全额拨款单位的健康安全和可持续发展。

三、完善全额拨款事业单位内部控制应急机制的策略

（一）准确把握风险点，建立预警和风险评估机制。准确、全面地识别各种突发事件的风险点是全额拨款事业单位建立预防机制的基础。事业单位可对一系列重大突发事件的发生及其所造成的影响归档整理，依托信息技术建立单位内部控制应急管理中心及风险评估机制。首先，识别各种可能发生的风险点。如为防范自然突发事件可结合地域、气象、水土等敏感指标进行统计和测算并根据自身特点，对不同指标设置警戒值，争取对突发事件发生前做到提前预估。其次，科学评估突发事件风险。公共突发事件可能在极短时间内造成不可预估的影响，单位可借鉴经验，归纳总结已出现的风险事件，针对各项事件的资料数据进行横纵向对比，运用合适的科技工具，建立科学的风险评估和监控机制，以便内部控制部门开展后续管理工作，规避风险。最后，向信息化、综合化发展。建设健全预防预警机制，全员、全方位互相协作，通过信息平台建立起横向信息沟通、纵向信息反馈管理的信息共享型单位应急网络，使各部门能够高效执行应急预案，降低损失。

（二）关注财政资金的预算和储备，灵活配比应急预算资金。首先，全额拨款事业单位需关注在正常运营状态下的资金链安全，由于单位所有收入均来源于财政拨款，资金储备相对紧缺，在资金周转时应考虑留有相对充足的资金储备保障和建立良好的资金应急调度机制。当单位面临各种突发风险事件时，需尽快评估突发事件中可能遭受的损失，在保证不影响救急救灾进度的前提下尽量减小资金缺口，切实防治灾情或其他突发事件。其次，全额拨款事业单位应建立常态化内部控制应急管理机制，拓宽应急管理财政支出渠道，灵活配比应急预算资金。为保证单位在公共突发事件下能够及时调控资源，可设立常态下和突发状态下应急管理专项资金，使单位无论在什么状态下，都能保证在此期间内的人员物资、建设消耗等经费投入。最后，加强对应急资金的监管力度，事前从严审核预算规模，事中重点审核资金是否足额到位，事后跟踪审计有无挪用现象。积极推行应急资金使用状况向全社会公开，从内而外地对单位财政应急资金使用进行监督。

（三）打通物资流通堵点，构建物资储备信息共享平台。全额拨款事业单位在突发事件下应急物资供应不足有储备不够和管理、发放流程繁琐等多方面原因，因此事业单位应着力打通应急物资流通堵点，通过各单位共同构建物资储备信息共享平台。事业单位可依托信息化平台实时监控灾情或其他突发情况的事态变化，并灵活调整预算计划。另外事业单位也可通过共享平台实时发布有关公共突发事件的情况并共享应急物资公共信息，依托信息化平台可以实现外部互联互通。在突发事件下制定切实的应急物资调配方案或采购供应链，实现应急物资可管理、可追溯、可流通，在单位与单位之间做到应急物资内部协调统一。

（四）构建事后评估机制，加强事后反馈及经验总结。为加强事后总结反馈工作，全额拨款事业单位之间可加强协作，共同构建应急管信息管理和评估系统，将各部门间分散的突发事件信息及应急处理经验进行统一分类管理，设立信息交换窗口。各全额拨款事业单位在突发事件发生以后，除尽快恢复正常工作秩序外，相关人员也应对正常状态的恢复时间进行评估，对于还没做到位的吸取教训，形成书面的经验总结，并留档在系统中，为各单位提供处理依据。而在今后公共突发事件爆发时，单位就可通过查询系统，调整应急预案中的不足之处，增强单位对突发事件的应对能力。

四、优化内部控制应急机制的案例分析

FZ植物园始建于1959年，下设17个内设部门，现有在职职工147名，为全额拨款事业单位，是一处集植物引种驯化、生态保护、科研科普、森林旅游于一体的综合性植物园。FZ植物园采取“从根本上消除隐患，有效遏制重特大事故发生”的理念，制定、完善了一系列内部控制应急机制。

（一）建立健全了应急管理预警机制。FZ植物园树立“未雨绸缪”理念，成立突发事件风险评估小组，对各类突发事件进行风险评估，梳理园内业务流程，确定突发事件风险点，选择控制方法和措施。同时建立风险预警系统，加大对环境等数据之间相关性的关注力度，将对数据的监控转变为对事件动态的掌握，建设了具有高度预见性和灵敏性的内部控制应急机制。FZ植物园对重大突发事件，诸如台风暴雨、森林火灾等自然灾害现象进行跟踪和持续评估，对内外部环境、园区经济活动或管理可能会造成重大影响的，植物园需进行二次重新评估风险并及时向单位领导报告。

（二）规范重大突发事件预算追加制度。FZ植物园规定，当外部环境发生变化、国家政策调整、不可抗力等重大自然灾害的出现、发生公共紧急事件时，预算编制的依据发生变化并影响到预算执行时，需要进行预算调整并制定详细的调整规范流程：（1）预算调整由各业务部门提出书面申请，详细说明调整理由、建议方案、调整前后预算指标的比较及预算调整所带来的影响。（2）财会部门和归口管理部门对各业务部门提交的预算调整申请报告进行审核。（3）预算管理委员会根据审核后的预算调整进行审批。（4）预算管理委员会根据预算调整事项性质或调整金额的不同，按照国家有关规定报送上级主管部门、财政部门备案或审批。（5）下达相关业务部门具体执行。

（三）构建特事特办的应急审批服务。FZ植物园汲取近年来“莫兰蒂”“鲇鱼”等台风应急处理措施及当前新冠疫情防控经验，积极构建智慧植物园，通过信息平台优化风险预警报告、应急物资审批服务，鼓励内部工作人员采取网络、视频等技术开展远程身份核验和风险评估评审。选择风险应对策略、对评估中发现的重大风险，及时安排确定解决方案。植物园力求做到对应急需求“预约办”“帮代办”“就近办”“即时办”“一次办”的管理服务，固化细化应急管理体系，以此推动形成长效机制。同时，开展监管系统风险资源和非现场资源对接，依托风险预警平台开放“互联网+监管”体系，切实提升了植物园事中事后的应急监管能力。