党员教育管理工作制度执行力评估指标的构建与实证分析——以《中国共产党党员教育管理工作条例》为例

刘长秋等*

自党的十八届四中全会将党内法规明确纳入中国特色社会主义法治体系以来，国内学界有关党内法规的研究日渐兴起，已经成为国内法学研究乃至政治学研究的一道胜景。党内法规研究需要关注党内法规基础理论方面的研究，但亦需要关注其制度执行层面的具体问题，而党内法规制度执行力评估问题就在其中。党内法规制度执行力评估既可以指对所有党内法规制度执行情况的系统性评估，也可以指对相关联的若干部党内法规，抑或是其中某一部党内法规，甚至是其中的若干条款进行执行情况的针对性评估。在党内法规制度执行力评估方兴未艾的当下，尚不具有做系统性评估的条件，故可以针对性评估为抓手，以小见大，展现党内法规制度执行力的情况。需要进一步说明的是，党内法规制度执行力评估不等于党内法规制度实施后评估。党内法规制度实施后评估，或党内法规实施后评估，是在党的中央组织、中央各部门和有制定权限的党委制定的党内法规实施后，依照一定的标准和程序，对其进行调查、评价和分析，总结经验并提出完善意见的活动。①参见王建芹等：《党内法规实施后评估指标体系的构建》，《中共天津市委党校学报》2019年第5 期。而党内法规制度执行力评估是指针对党的中央组织、中央各部门和有制定权限的党委制定的党内法规及其制度的执行情况，依照一定的标准和程序，对其进行调查、评价和分析，总结经验并提出完善意见的活动。从概念大小上，党内法规制度执行力评估是党内法规制度实施后评估的子概念。从评估范围上，党内法规制度执行力评估仅对执行情况进行评估，一般不涉及党内法规制度本身的质量评估，也就自然不包括合理性、合法性等评估指标①参见王建芹等：《党内法规实施后评估指标体系的构建》，《中共天津市委党校学报》2019年第5 期；伊士国、郭康：《论党内法规实施后评估指标体系之构建》，《政法论丛》2019年第4 期；王建芹、农云贵：《法治视野下的党内法规评估制度——学习党的十九大报告》，《党政研究》2018年第1 期。，反而应当围绕执行本身设计针对性指标。当前，伴随着党中央对党内法规制度建设的日益高度重视以及学界对党内法规研究的关注，党内法规制度执行力研究成果已经开始越来越多地涌现，但还相对缺乏实证研究成果，尤其是缺乏以指标构建为基础的实证研究成果。基于此，课题组将以《中国共产党党员教育管理工作条例》（下文简称“《条例》”）为例，就党员教育管理工作制度执行力评估指标的构建展开实证研究，以期抛砖引玉，激发学界同仁对该类研究的进一步关注。

一、执行力评估指标设计意义

党内法规制度执行力评估指标设计是正确评估党内法规执行力以改善和提升党内法规执行力，使其真正发挥管党治党作用的客观需要，在实践中具有极为重要的现实意义。

（一）发挥定量分析的优势

当前学界对党内法规制度执行力的研究以定性分析为主，虽能够较为正确地反映执行现状，却在表达上存在笼统、相似等问题。党内法规制度执行力评价指标体系的构建能够通过定量的方式，为党内法规制度执行力的研究注入理性因素，使《条例》的执行现状描述更加客观准确，也为党内法规制度执行力研究提供新的视角。另外，因《条例》实施时间尚短，定量的方式可以从实施初期对制度执行力进行阶段性的过程记录，一方面能够克服定性分析具有的模糊、笼统的问题，另一方面也能够加强各阶段、各组织的可比性。

（二）营造良好的执行氛围

党内法规制度执行力指标体系旨在对各级组织部门的党内法规执行现状进行客观反映，其测评结果经过信度和效度的检验，具有客观性和说服力，是上级组织和群众监督的重要参考依据。通知强调，《条例》的制定和实施对于提高党员队伍建设质量，推动全面从严治党向纵深发展，夯实党长期执政基础，实现党伟大执政使命具有重要意义。②《中共中央印发〈中国共产党党员教育管理工作条例〉》，《人民日报》2019年5月22日。将制度执行力指标测评结果与各级党组织的绩效评估相结合，能够引起各级组织部门对制度执行力指标测评工作的重视，督促组织内部形成良好的党内法规制度执行意识和执行氛围，将党员的教育培训工作落到实处，从而实现《条例》关于“每个党员，不论职务高低，都必须按照党章要求和《条例》规定，接受党组织的教育管理”的目的。

（三）调动党规制度执行积极性

《条例》内容侧重于党员教育培训，而党员教育培训是一个长期的过程，在制度执行中容易出现程序化、庸俗化的问题。《2019-2023年全国党员教育培训工作规划》（下文简称为“《规划》”）要求，中央组织部要对本规划实施情况开展中期和5年总结评估工作。党内法规制度执行力指数研究恰恰能够响应《规划》的要求，因为科学而通用的党内法规制度执行力指标体系能够经受地区差异性和时代差异性的检验，由此得出的党内法规制度执行力指数可以用作不同地区、不同历史时期的对比依据，从而激发各地各级党组织执行《条例》的积极性。首先，通过对同一对象不同历史时期执行水平的纵向比较，能够在某一组织部门内部形成监督习惯，实现组织自我激励；其次，通过对不同对象同一历史时期执行水平的横向比较，能够在组织部门之间形成竞争氛围，实现不同竞争主体的共同进步和发展。纵向比较和横向比较的有机结合，将有效调动各组织部门执行党内法规制度的积极性，督促其在实践中不断优化执行。

（四）细化党规制度执行的责任

构成党内法规执行力指标体系的各项指标是经过科学考量所设计的，指标本身体现了党内法规制度执行力的关键因素。《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》（下文简称为“《规定》”）要求，各级党组织和党员领导干部必须增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，牢固树立执规是本职、执规不力是失职的理念，切实担负起执行党内法规的政治责任。本次研究根据《条例》《规划》《规定》等官方文件，科学设计执行力指标体系，从执规守责性、执规严格性、执规公正性、执规规范性和执规实效性5 个维度对《条例》执行力进行考量，通过分析各项指标的测评情况，能够发现各组织部门在《条例》执行过程中存在的薄弱环节和不足之处，同时也能够为问责机制的运作提供基础条件，使各级党组织和党员领导干部认识到自己所承担的执行主体责任，并强化其认真贯彻执行《条例》的责任感。

（五）有助于落实党内外部监督

《规定》第14 条指出，上级党组织应当加强对下级党组织和党员领导干部履行执规责任情况的监督，各级党组织应当重视发挥党员、群众和新闻媒体等在监督执规责任履行中的积极作用。党内法规执行力指标体系测评最终以指数的方式显示测评结果，相较于定性评价具有简洁明了的效果。通过公开各级党组织关于《条例》的执行力指数，能够使上级党组织、党员、群众和新闻媒体较为便捷地掌握部门执行情况，实现党内法规执行力内部监督和外部监督相结合，推动形成党内法规执行监督的合力。

二、执行力评估指标设计原则

原则是指标评价体系设计时的准绳，党内法规制度执行力指标评价体系的设计亦须遵循一定原则。以《条例》为例，其共有10 章46 条，对党员教育管理工作作出基本规范。该《条例》在总结党员教育工作经验之外，结合了新时代党员队伍建设需要，从政治理论教育、政治教育和政治训练、党章党规党纪教育、党的宗旨教育、革命传统教育、形势政策教育、知识技能教育等多方面规定了党员教育基本任务，并分别明确了教育的重点内容和目标要求。《条例》内容丰富层次分明，因此，以之为例来设计党内法规制度执行力指标评价体系时，应当遵循以下原则。

（一）系统性原则

系统性原则内含全面性原则和科学性原则，即在设计党内法规制度执行力评价指标体系时，必须站在统览全局的高度，来全面、科学地考核各个要素之间的逻辑关系。在《条例》的指标设计上应当注意保持整体性和联动性，要兼顾到《条例》所涉及的各个面向，既要避免要素之间产生过多的重复和冲突，又要规避落入以偏概全的陷阱，由此才能确保执行力指标评价体系符合系统性原则。

（二）均衡性原则

均衡性原则不仅要求要兼顾各个观测对象，还需要对其进行合理均衡的评价。例如，《条例》涉及上文所述的多方面教育任务，需秉持合理均衡的原则，兼顾考察各个面向上的内容。均衡性原则与系统性原则的区分在于，系统性原则更强调统筹全局，联动并调和系统内各个要素；而均衡性原则更注重厘清各个要素在系统内所承担的分量。

（三）定性与定量相结合原则

评价对象当中有些可以量化，有些难以量化，只能进行定性评价。例如，《条例》当中针对党员教育要在思想上进行洗礼，充分调动广大党员积极性、主动性和创造性，这一般只能从被调查者主观层面来反映思想教育上的具体成效，此时多数是会给出定性的评价；但诸如组织党员定期参加支部主题党日、按期交纳党费等，则可以进行明确量化。

（四）简便性原则

简便性原则，即简单且方便原则，遵循奥卡姆剃刀原理——“如无必要，勿增实体”。在设计研究指标时，尽可能删去一切不必要的多余指标，从而使研究指标尽量简单明了化，更易于理解和把握。在《条例》的指标设计中，对党员教育培训的评价使用定义明确的表述研究指标，保证它能够被观察、测量和重复操作。

（五）可行性原则

可行性原则又可称为实用性原则，要求指标不仅需要设计得简单明了，还需要让被调查者无负担地表达出内心真意。例如，在设计《条例》的指标评价体系时，可通过理论分析、日常生活经验、主观评估、预试等方法来检验所设计的研究指标的可行性，以此保证评价体系所反馈的真实度。

三、执行力评估指标设计说明

目前，对党内法规制度执行力尚未有学者进行评价指标体系的构建，为了保证指标设置的科学性与可行性，需要吸收两部分研究成果。第一部分是学者对党内法规制度执行力存在问题的研究。现有学者对党内法规制度执行力存在问题的总结揭露出执行过程中存在的短板，将其化为评价指标，可以直击痛点难点。操申斌认为，党内法规执行力不足的4 大原因是党内监督机制的弱化、党内权力结构的“倒置”、党员主体地位的“虚置”和法律工具主义观念的影响。①参见操申斌：《党内法规制度执行力的若干限制因素分析》，《科学社会主义》2011年第2 期。王芳和本课题组负责人也认为主要有4 大原因，但是与操申斌总结的不同，我们认为分别是党内法规制度还不够完善，执行主体的法规意识有待提高，对党内法规贯彻执行的监督检查不力和对违反党法行为的责任追究不力。①参见王芳、刘长秋：《提高党内法规执行力研究》，《观察与思考》2017年第5 期。沈孝鹏将多重诱因总结为党内法规体系自身不够完备，党内法规执行主体能力有所不足，党内法规执行监督尚不到位，党内法规执行环境有待改善，党内法规执行文化构建不力等5 个方面。②参见沈孝鹏：《党内法规执行不力：多重诱因与治理之策》，《求实》2017年第8 期。宋功德将党内法规执行不力的原因总结为6 个“不够”，分别是功力不够、威力不够、定力不够、毅力不够、动力不够和压力不够。③参见宋功德：《坚持依规治党》，《中国法学》2018年第2 期。袁海晗则认为原因在于执行主体存在“三个不相适应”，执行监督存在“三个不够到位”以及制度本身存在“三个不够紧密”。④参见袁海晗：《提高党内法规制度的执行力》，《红旗文稿》2017年第18 期。刘先春、叶茂泉认为，执行文化的相对匮乏影响党内法规制度的落实。⑤参见刘先春、叶茂泉：《构建和培育党内法规制度执行文化的对策研究》，《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2015年第4 期。

党内法规制度执行力评估的一个思路可以是以因设项，针对党内法规制度执行力问题频发的诱因设置指标。但是这个思路存在一定的问题，一方面，学者对党内法规制度执行力的研究是多维度的，涉及执行主体、执行监督、执行文化和制度本身等维度，而通过前文党内法规制度执行力评估和党内法规实施后评估的比较，制度本身的问题应当划归党内法规实施后评估，而非由党内法规制度执行力评估来考量。此外，执行文化等维度因具有极高的抽象性又难以量化和测评，将其纳入党内法规制度执行力的评估也仅是装点门面，难以起到建言献策的作用。另一方面，学者对党内法规制度执行力的研究又是平面化的，多数学者仍然仅关注执行力不足的问题，而很少关注执行力过头的问题。事实上，重复执行、加码执行等现象也是对执行力的伤害。因此，只有借鉴党内法规制度执行力问题频发的诱因设置指标，而不照单全收，才能使党内法规制度执行力评估贴合现状。

第二部分是学者对执行力评价指标的研究。根据评价客体，执行力评价指标又可细分为企业执行力评价指标、公共政策执行力评价指标、政府执行力评价指标等。在使用方法上，李晓宏等人利用层次分析法和德尔菲法构建了国有企业执行力的评价指标体系。⑥参见李晓宏、张继林、张禹：《国有企业执行力评价指标体系构建研究——兼议提升国企执行力之策》，《现代财经（天津财经大学学报）》2009年第4 期。范如国等人通过信度效度检验法和嫡权法对其进行改进。⑦参见范如国、桑悦、杨洲：《企业制度执行力评价指标体系改进方法与应用》，《工业技术经济》2018年第7 期。姚红等人基于模糊数学对环境政策执行力进行评估。⑧参见姚红等：《基于模糊数学的环境政策执行力评价方法研究》，《环境保护科学》2012年第1 期。杨代福和李松霖在此基础上将模糊综合评价法和360 度评估法相结合，用以评价重庆市户籍改革的政策执行力。⑨参见杨代福、李松霖：《社会政策执行力及其影响因素的定量分析：以重庆市户籍改革为例》，《社会主义研究》2016年第2期。在指标的分解上，最具代表性的是莫勇波的观点，其将政策执行力评估体系划分为执行刚度、执行力度、执行高度、执行速度、执行效度5 个维度。⑩参见莫勇波：《公共政策执行中的政府执行力问题研究》，中国社会科学出版社2008年版，第68-69 页。但这一观点也受到了一些学者的质疑。杨代福和李松霖指出，执行高度在实践中难以测量，同时，遗漏了对于执行公信度的考察，故其将政策执行力拆分为执行刚度、执行力度、执行公信度、执行速度和执行效度5 个一级指标。⑪同注⑨。李红岩等人认为，“政府执行力的评价维度如高度、力度、刚度等概念大都是描述性词汇，存在很多不能量化的因素，尽管指标体系比较全面，但还不够细化”。故其将地方政府执行力拆解为执行能力、执行条件和执行效力。①参见李红岩等：《我国地方政府执行力评价指标体系的构建》，《山西财经大学学报》2012年第10 期。除此之外，李晓宏等人将国有企业执行力拆分为人员、组织管理、执行过程和执行效果等4 大模块。②参见李晓宏、张继林、张禹：《国有企业执行力评价指标体系构建研究——兼议提升国企执行力之策》，《现代财经（天津财经大学学报）》2009年第4 期。魏红英、李慧卿通过对地方政府执行力的生成结构的分析，将地方政府执行力分为执行战略、执行主体、执行资源、执行环境和执行绩效5 个维度。③参见魏红英、李慧卿：《我国地方政府执行力测评指标体系研究》，《国家行政学院学报》2008年第1 期。宋煜萍、王生坤将地方政府执行力分为计划确定力、组织运行力、资源整合力、领导影响力和控制实施力5 个维度。④参见宋煜萍、王生坤：《地方政府执行力评估指标体系研究》，《江海学刊》2010年第6 期。

党内法规制度执行力与以上执行力评估的客体均不相同，其指标不能完全适用。一方面，将“执行力”进一步拆分为其他“力”的做法，仅是将抽象的执行力转化为同样抽象的力种，并没有提高评估的清晰性和准确度性；另一方面，将“执行力”划分为其他“执行维度”也存在思路不统一的问题。同时，由于学者的专业背景不同，研究对象不同，对于“执行维度”的界定也多种多样，如魏红英、李慧卿将对执行过程的控制归为执行主体，而李晓宏等人却将其单列。即使同为研究政府执行力，不同的学者划分的指标也不尽相同。党内法规执行力评估的指标尚未成形，不存在公认的科学指标，甚至存在“执行维度”界定不同的情况。以执行主体为例，与一些学者将其界定为全体党员不同，《规定》第2 条指出：“各级党组织和全体党员负有遵守党内法规、维护党内法规权威的义务。各级党组织和党员领导干部必须增强‘四个意识’、坚定‘四个自信’、做到‘两个维护’，牢固树立执规是本职、执规不力是失职的理念，切实担负起执行党内法规的政治责任。”由此可见，在法学视野下，党内法规的守规主体为各级党组织和全体党员，执行主体则为各级党组织和党员领导干部，故党内法规执行力的评估对象应该是党员领导干部，而非全体党员。莫勇波、杨代福等人尽管将执行力分为多个维度，但是将其进一步处理之后可以发现，其实主要分为执行主体和执行实效（效度）两个方面，同时，结合《规定》第11 条对执行党内法规应当遵循的基本要求，⑤《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》第11 条：“执行党内法规应当遵循下列基本要求：（一）担当作为，恪尽职守，不得不作为、乱作为；（二）严格执规，令行禁止，不得打折扣、搞变通；（三）公正执规，坚持党内法规面前人人平等，不得搞特殊、开后门；（四）规范执规，按照规定的主体、权限、程序等执行党内法规。”可以将执行主体的评估指标细分为执规守责性、执规严格性、执规公正性和执规规范性4 个方面，此外再结合执行实效对党内法规制度执行力进行评估。

2013年6月28日，习近平在全国组织工作会议上提出：“要严格党员日常教育和管理，使广大党员平常时候看得出来、关键时刻站得出来、危急关头豁得出来，充分发挥先锋模范作用。”⑥本书编写组：《习近平总书记系列重要讲话精神学习读本》，中国方正出版社2014年版，第100 页。党员教育管理是党的建设基础性经常性工作，为保持党的先进性和纯洁性肩负了重要使命。《条例》作为第一个聚焦党员教育管理的条例，使党员的教育管理工作更加清楚明晰，而与之相配套的《规划》也为《条例》的落实和教育培训工作的长效发展提供目所能及的实施路径。评价指标体系的构建是为了客观展现党内法规在执行中的样态，反映执行实效，以便寻找强化党内法规制度执行力的可行路径。因此，围绕《条例》，结合《规划》对本《条例》执行力进行评估，可以增加评估的可操作性，尽量规避单个条例导致的执行力评估抽象化、概括化，使执行力评估不再流于表面，止于形式。同时《条例》规定，“各级党委各党组应当加强对党员教育管理工作的检查考核”。《规划》也提出严格考核评估的要求。对《条例》进行执行力评估也是条例本身的要求，具有重要的现实意义。本文将5 个一级指标具体分为10 个二级指标和21 个三级指标。（见表1）

表1 执行力评估指标体系

（一）执规守责性

本项指标主要考察党员领导干部是否根据《条例》要求正确作为，故下设正面指标和负面指标两个角度的指标。其中，负面角度的指标包括“是否不作为”“是否乱作为”：不作为是指教育培训表面化、程式化、庸俗化等敷衍执行行为，也可将其理解为党内法规制度执行力不足的体现；乱作为是指多头调训、重复培训、加码培训等执行过头行为。执行力过头通常会导致党内法规执行变味，与执行力不足同样难以达到党内法规制定之目的。正面角度的指标包括“是否积极作为”：积极作为是指党员领导干部积极执行党内法规，发挥好模范带头作用。这也是《条例》第8 条对党员领导干部所提要求的内容。

（二）执规严格性

本项指标旨在考察各级党组织对于党员教育基本任务的完成情况。《条例》第3 章规定，党员教育的基本任务包括政治理论教育、政治教育和政治训练、党章党规党纪教育、党的宗旨教育、革命传统教育、形势政策教育以及知识技能教育。以上党员教育任务，直接关系到广大党员群体对理论知识的学习掌握程度乃至《条例》的整体执行效果。完成上述各项党员教育任务，才意味着严格执规得到落实。故而，本次党员教育培训的评估将以上内容的执行情况作为执规严格性的评估对象。在具体评估中，为了使评估更加精细，严格执规的标准至少应当包括教育任务覆盖全面，党组织严格执行，党员及党员领导干部对执行情况表示满意等几个方面。

（三）执规公正性

本项指标旨在考察党员领导干部在执行《条例》时是否公正。《规定》对于公正执规的要求是“坚持党内法规面前人人平等，不得搞特殊，开后门”，实际上是要求党员领导干部在执行党内法规制度时坚持平等原则，正确处理党内法规制度与人情之关系。党员接受党组织的培训教育是党员的基本权利，党员领导干部行为的公正性要求党组织保障普通党员的受教育权利。本指标分别针对党员领导干部和普通党员两个主体设置二级指标，旨在通过自评与他评相结合的方式保证指标评估结果的客观性，以避免将党员领导干部的主观感受作为唯一评估依据，影响本项指标评估效果。

（四）执规规范性

本项指标主要针对党内法规执行过程中的主体、权限和程序等是否符合规范展开考察。《条例》第4 章阐述了主题党日、民主评议等党员日常教育管理的主要方式；《规划》在党员教育培训方式方法中明确指出，党员教育培训要进一步健全需求调研制度、集中轮训制度和学时制度，并对各项制度的落实提出了具体要求。以此为基点，本指标下设培训制度执行规范性和日常管理执行规范性两项二级指标，以期就相关文件对于党员教育培训所做规定的执行情况进行更具有针对性的评估。

（五）执规实效性

本项指标的设计目的在于从党员受教育效果倒推各级党组织对党员教育管理工作的执行效果，即从党内法规的执行末端考察执行过程。《条例》第4 条对党员教育管理工作提出4 项原则性要求。其中，思想入脑、效果显著、体系健全是党员教育管理工作所追求的直接效果，也是工作原则得到具体落实贯彻的体现；而党组织评先评优活动能够从侧面体现出各级党组织对于执行《条例》的积极性和最终效果，故将其设置为本指标下的另一个三级指标。

四、党员教育管理工作执行力实证分析

本课题组按照执行力评估指标设计针对非党员、普通党员和党员干部3 组人群的问卷，以期了解《条例》执行力的全貌，利用“问卷星”发放并回收有效问卷共175 份，满足大样本要求。问卷涵盖上海、北京、重庆、湖北、湖南等25 个省市，在地理位置方面具有多样性，基本可以展现全国的实施情况。据统计，本次问卷共统计非党员38 人，占比21.71%；普通党员，103 人，占比58.86%；党员领导干部34 人，占比19.43%。考虑到在党组织中，党员领导干部占少数，故该比例基本可以复现党员结构，避免某一群体失衡带来的样本代表性问题。具体到各项指标，可以观察到以下现象。

第一，在党内法规制度执行力指标重要性的排序中，相较于执规实际效果，调查对象更看重执规程序性效果。为展现调查对象对各指标重要性的看重程度，本次调查采取计分的形式，通过计算选项平均综合得分进行重要性排序，具体计算方法为：选项平均综合得分＝（Σ 频数×权值）/本题填写人次，权值由选项被排列的位置决定。例如，有3 个选项参与排序，那排在第一个位置的权值为3，第二个位置权值为2，第三个位置权值为1。本题共有5 个选项参与排序，所以排在第一个位置的权值为5，第二个位置权值为4，以此类推。最终经过175 名调查对象的打分，执规公正性以3.69 分位居第一，执规规范性以3.37 分紧随其后，执规严格性以3.03 分排名第三，执规守责性以2.61分排名第四，而执规实效性则以2.3分处于末尾。由此可见，公正性为大家所最为看重，而实效性最不为大家看重。（见图1）

图1 执行力指标排序

在评价所在的党组织《党员教育管理工作条例》实施情况时，调查对象对各指标的打分几乎与对各项指标的看重程度一致。在0 分最差，10 分最好的打分中，执规公正性以7.77 分排名首位，执规规范性以7.7 分紧随其后，执规严格性以7.54 分排名第三，执规实效性以7.49 排名第四，执规守责性以7.45 排名垫底。其中，仅有执规实效性与执规守责性的排序发生变化，其余均与看重程度排序一致，而实际上执规实效性的得分也与执规守责性相差无几。该结果似乎证明调查对象越看重某一指标，越关注某一指标，从而强化了正向评价。当然，单纯从实施情况的结果来看，党员领导干部需要加强责任担当，进一步增强《条例》实施实效。（见图2）

图2 《条例》实施情况评价

第二，党员领导干部对于《党员教育管理工作条例》的了解程度高于普通党员，党员群体对于该《条例》的了解程度高于非党员群体。在总体样本中，了解的比例为37.71%，不太了解的比例为57.14%，没听说过的比例为5.14%，不太了解的比例占多数。而具体到不同身份，可以发现非党员和普通党员趋势一致，与总体趋势相同，但是党员领导干部却与两者不同，其占比最多的为了解，比例高达58.82%。（见表2）

表2 党员与非党员对《条例》了解程度

第三，党员教育培训中，党员领导干部对于执规守责性的观感明显好于普通党员和非党员。结合本课题组针对《条例》所设计的是否不作为、是否乱作为和是否积极作为3 项指标，和《党内法规执行责任制规定（试行）》的相关规定，将调查选项设计为教育培训不存在表面化、程式化、庸俗化等情况，教育培训不存在多头调训、重复培训等情况，教育培训不存在打折扣、搞变通等情况，教育培训不存在搞特殊、开后门等情况，党员领导干部在教育培训中发挥先锋模范作用和教育培训中调查学习需求及参训意愿情况等6 项，让调查对象按照0 至10 分，10 分最好的分数进行打分，通过三个群体对于各种情况的平均分的比较，可以看出不同群体的观感差异。就非党员而言，其在教育培训中不存在表面化、程式化、庸俗化等情况和教育培训不存在打折扣搞变通等情况两个选项中均取得3 个群体中最高的分数。这是可喜的表现，表明非党员观察到的情况比党员群体感觉更好。而在教育培训不存在搞特殊、开后门等情况，党员领导干部在教育培训中发挥先锋模范作用和教育培训中调查学习需求和参训意愿等情况以及平均分等4 项中，非党员群体给出的分数均是最低的，表明党员教育培训工作在这些方面给非党员留下的印象并不好。再看党员领导干部群体，这4 项的分数均是最高的，特别是前3 项，均比排名第二的群体高出0.5 分，具体到选项本身，可以发现党员领导干部在学习需求和参训意愿等情况的调查方面自身评价极高，而普通党员和非党员群体评价却很低，相较于党员领导干部而言，平均分要低1 分之多。在此方面或许党员领导干部认为自身已经履行调查职责，但是在实际效果发挥中，并没有得到普通党员甚至是非党员群体的认可。在分析党员领导干部群体时，一个有趣的现象是，尽管其大多数选项分数均遥遥领先，但是在教育培训不存在表面化、程式化、庸俗化等情况和教育培训不存在打折扣、搞变通等情况两个选项中却少见地打低了分数，也许尽管党员领导干部采取了多种形式、方法丰富教育培训，但是其自身并不是很满意，以至于其给自己打出了不及格的分数。当然，这也不能代表其工作做得十分出色。相较于非党员给出的6.24 分，党员领导干部和普通党员均给出低于6 分的结果表明，表面化、程式化和庸俗化仍然是当前党员教育培训工作中的拦路虎。而在教育培训不存在打折扣、搞变通等情况中，党员领导干部罕见地给出了三个群体当中的最低分。该结果可能表明党员领导干部的自谦倾向，也可能表明由于信息的不对称，非党员群体和普通党员群体对搞变通、打折扣的认知与监督无法深入，使之存在偏差。总体而言，在党员教育培训守责性的调查中，不作为的现象最明显，在执行力的推进中，其仍然是需要重点攻破的难题，乱作为现象比不作为现象稍好，但是仍然不能放松警惕，特别是党员领导干部群体要摆正位置，正确处理教育培训相关事宜。而在积极作为方面，党员领导干部也需要完成从律己到助人的转变，不能仅停留在自身做好工作，还需要通过各种途径了解党员培训需求，使培训工作真正能够起到武装党员思想，改进党员不足的作用。（见图3）

图3 党员教育培训守责性情况图

第四，党员教育培训中，党员领导干部对于执规守责性的观感明显好于普通党员和非党员。本题采取平均分的方式进行研究，平均分的计算方法为：（第一个选项的分数×第一个选项被选次数+第二个选项的分数×第二个选项被选次数+第三个选项的分数×第三个选项被选次数+……+第N 个选项分数×第N 个选项被选次数）/该题有效答卷份数。在本题的调查中，本课题组将没有开展的分数设定为0 分，很不满意为1 分，不满意为2 分，一般为3 分，满意为4 分，很满意为5 分，最终根据党员群体，即普通党员和党员领导干部总数137 份问卷进行平均分计算。可以发现，党员领导干部对于执规严格性的各个选项的评价均好于普通党员，特别在很满意的评价选项中，普通党员的认同比例大约在20%左右，而党员领导干部则大约在30%左右，这点在平均分上也有体现：普通党员的各项平均分大约在3.8 分左右，而党员领导干部则在4 分左右。根据分值复现到具体评价，即党员领导干部认为执规严格性处于满意的区间，而普通党员则认为处于一般和满意之间。也许是因为党员领导干部作为党员教育培训的开展者，会不自觉地夸大自己党组织所作出的成绩，从而打出更高的分数。因此，尽管就结果而言，执规严格性已经处于较高的水平（总体平均分为3.82），但是党员领导干部要仔细分析其与普通党员的评价存在差值的原因，提高服务水平。（见表3）

表3 普通党员与党员领导干部对党员教育培训满意度调查

形势政策教育普通党员 0(0.00%) 1(0.97%) 2(1.94%) 27(26.21%) 51(49.51%) 22(21.36%) 3.88党员领导干部 1(2.94%) 0(0.00%) 0(0.00%) 7(20.59%) 15(44.12%) 11(32.35%) 4知识技能教育普通党员 0(0.00%) 3(2.91%) 7(6.80%) 33(32.04%) 40(38.83%) 20(19.42%) 3.65党员领导干部 2(5.88%) 0(0.00%) 1(2.94%) 7(20.59%) 15(44.12%) 9(26.47%) 3.76小计 -- 7(0.73%) 9(0.94%) 26(2.71%) 289(30.14%) 404(42.13%) 224(23.36%) 3.82

第五，党员教育培训中，部分党组织执规规范性仍有待加强。对于执规规范性本课题组采取可以进行量化的各项指标进行衡量，如每年召开组织生活会和民主评议会的次数；再如，每季度的集中学习学时数。《条例》第17 条规定，“党支部每年至少召开1 次组织生活会”。第18 条规定，“党支部一般每年开展1 次民主评议党员”。在具体调查中，日常教育管理执行情况存在很强的同质性。除了这两项之外，普通党员和党员领导干部填写的结果也基本相同，如在党组织每月开展主题党日活动的次数方面和每月参加志愿服务活动的次数方面，都集中在1 到2 次，因此该项不具有特别的说明力度，故本调查组将集中培训学时数作为主要评估标准。《条例》第20条规定，“党员每年集中学习培训时间一般不少于32 学时”。由于《条例》颁布于2019年，距今未满一年，同时考虑到各级党组织在培训中存在一定的时间间隔差异，故本课题组将时间界定为每季度，调查每季度的学时数，根据规定进行转化，党员一般每季度集中培训不少于8 学时。结果显示党员领导干部接受集中培训的学时数较普通党员更高，特别是16 小时以上的选项中，党员领导干部占比达到47.06%，将近50%，而普通党员仅有24.27%。而少于规定学时数，即不足8学时的人群当中，普通党员有24 人，占比达到23.3%，超过1/5。由此可见，在调查的普通党员中，仍有不容忽视的人群处于未按照规定完成的状态，当然这不仅是党员自身的问题，其所在党组织也需要加强管理，增强执规规范性，按照《条例》要求，保质保量地完成学时安排。（见表4）

表4 党员教育培训学时调查

第六，党员教育培训中，党组织执规实效性较好。对于执规实效性，本课题组主要通过两方面进行考察。一方面是通过间接效果，对党组织获得的表彰数来反映该组织教育培训的实际效果，即教育培训效果越好，执规实效性便越好，那么所获表彰便越多。然而此指标与执规规范性当中的日常教育执行情况有类似结果。因为绝大多数调查对象所在的党组织获得的表彰次数均集中在1 到2 次，故只能得出教育培训的整体态势不错的的结论，而无法进行进一步的剖析，因此为了提高实效性结论的科学性，在另一方面是通过直接效果，对党员本身的变化进行考察。根据《规划》所制定的工作目标，教育培训需要使思想更加入脑，效果更加显著和体系更加健全。本课题组也从这三个方面进行考察，最终三项平均分均在4 分左右，即调查对象认为自己和所在党组织符合上述三个要求。（见表5）

表5 党员教育实效调查

五、党员教育管理工作执行力的改进建议

通过对《条例》执行力评估的问卷分析，本课题组发现，党组织在党员教育管理工作中仍存在一些不足，依然具有可以改进和完善的空间。为此，课题组提出以下三个方面的改进建议。

（一）尊重党员主体地位，提高教育培训针对性

就党员和党组织的关系而言，党员是党内活动的主体，党内的一切活动应当以党员为基础，立足于服务广大党员之上，党组织开展党员教育管理也应当以服务党员、有助于党员接受教育培训为目的。《条例》第4 条规定：“坚持从实际出发，加强分类指导，尊重党员主体地位，充分发挥党支部直接教育、管理、监督党员作用”。尊重党员的主体地位、塑造和提升党员、促进党员的全面发展，是党组织培养教育党员的重要内容，也是党组织的一项重要职责。①参见王金柱：《既要从严管理党员,又要尊重党员主体地位》，《人民论坛》2017年第5 期。党员教育管理活动中存在各种执行不力的情况，很重要的一个原因是一些党组织和党员领导干部并未将教育培训当作提升和塑造党员的重要途径，而仅当作完成任务的必要过程。这样的观念投射到教育培训中，便表现出不顾教育结果，只管教育过程的形式主义现象。有些党组织仅通过开讲座、看视频等方式来安排教育工作，最终通过填表格、报数字等方式来彰显教育效果，而没有考虑党员的实际需要，从而使教育培训工作缺乏针对性。为解决这一问题，在教育方法上，需要将教育心理学、党史党建学等专业性学科紧密结合，使教育培训真正能为党员带来启发与提升。在教育方式上，需要利用新闻媒体、教育软件等平台进行线上线下教育。

（二）坚持教育效果与过程并重，提高教育培训实效性

由于教育效果难以客观测评，执规实效性的检验存在难度，故教育管理工作中存在轻视效果、淡化效果的现象。党员群体在心理上没有重视教育效果，外化到行为便存在“两不高”的情况，即对执规实效性的位阶评价不高，对所在党组织的执规实效性情况评价也不高。因此，要扭转只重过程不重效果的既有观念，党员需要通过各种方式检验自身学习成果，党组织也需要通过各种途径了解党员的学习情况。在本次调查中，尽管主观上党员均表示自身和党组织有进步，但是反映到客观层面仍然存在一定的落差。一方面，硬指标的学时制度并没有得到完全的遵守，在这种情况下，很难得出学时短、效果好的结论，另一方面，党组织所获荣誉也不能证明学习效果。多数党组织并未获得各项表彰，因此在外部评价方面也不能体现教育培训效果好。本课题组认为，应当进一步强化对教育培训实效性的考察，不仅可以通过学习时长监测、知识点反馈等多种方式进行效果评测，还可以通过在教育培训末端把好学习关的方式反向助推教育培训中的执行力度，确保教育管理保质保量完成，促进党员全面健康发展。

（三）发挥党员领导干部模范带头作用，提高教育培训守责性

在我国，“制度的执行力取决于领导干部的率先垂范。”①管新华：《依规治党的历史溯源、现实设计和未来推进》，《探索》2016年第2 期。这一点，无论是对于国家法律制度还是对于党内法规制度，都是如此。“在党内法规的执行和遵守方面，领导干部的示范引领作用更为突出”②刘长秋：《党内法规执行力问题研究》，载上海市中国特色社会主义理论体系研究中心编：《大视野 新理念 新台阶》，上海人民出版社2017年版，第265 页。。基于此，在党内法规制度执行力建设方面，必须高度重视党员领导干部的模范带头作用。在本次调查中，党员领导干部在多项指标均表现出比普通党员更强的认同意愿，如与党员领导干部直接相关的指标，即党员领导干部在教育培训中发挥先锋模范作用当中，党员领导干部自己打分远远高于普通党员和非党员，这样的一种自我认同并非可以简单归因于普通党员和非党员无法看到党员领导干部的出彩之处，而是反映出具体实践中，党员领导干部可能存在夸大自身作用的嫌疑。因此，党员领导干部需要切实发挥模范带头作用，担当作为，恪尽职守，提高普通党员对教育管理工作的认同度。同时，党员领导干部要秉持服务意识，减少乃至杜绝不作为、乱作为现象，使教育管理工作落到实处。在具体操作上，一方面，党员领导干部需要以身作则，积极参加志愿服务活动；另一方面，党员领导干部要服务大众，积极调查党员的学习需求和参训意愿，解决党员的学习困难。通过这两方面，使党员领导干部自身增强制度执行力，以高素质队伍匹配高质量执行。