在抗击新冠肺炎疫情中宪法和行政法的突显作用

文/洪秋燕

一、新冠肺炎疫情引发的依法执政问题反思

新冠肺炎疫情来势凶猛且扩散速度快，疫情受到国家的高度重视后，各级政府以雷霆之势积极应对。值得肯定的是，中央与地方政府在疫情控制上的决心和果断。但在这个风险高发的社会，风险预防是民众对政府治理体系和治理能力最基本的要求。纵观这次疫情防控，初期的预防尚存在如下一些不足之处。

（一）政府风险预防体系和能力方面相对滞后

2003年的非典过后，我国建立了中国传染病与突发公共卫生事件监测信息系统。这套网络直报系统并不是逐级报告，而是只要医院在网络系统中点击报告了病例，中国疾控中心第一时间就会收到相关信息。但是直到1月20日国务院将此次新型冠状病毒肺炎疫情作为乙类传染病按甲类管理后，才纳入网络直报系统。这是因为新型冠状病毒一种全新的并未纳入传染性疾病报告目录的病毒，网络直报系统并不能发挥出应有的防范作用，事先预防的功能也就无法发挥。此外一些医疗机构网络直报工作队伍的专业知识不足，各地区之间工作人员的专业素质参差不齐，甚至还存在少数医疗机构缺乏专门从事传染病网络直报工作的地区，这些缺乏网络直报意识的地区也将对我国的传染病预防造成阻碍。此外，医疗物资的战略储备不足，也是造成本次疫情医疗物资匮乏的重要原因，为了节省医院的成本，多数医院的防护物资储备量不会超过一个月，甚至有的医院物资储备量为零。口罩、消毒液、酒精、防护服等急用物资出现了全国断货的情况，数十年间我国未发生过大规模的公共卫生事件，使得医院、红十字会、政府都未重视医疗防护用品的储备问题。

（二）行政法的执行落实力度不够

自2017年《野生动物保护法》正式实施以后，野生动物栖息地的保护、禁止食用野生动物、野生动物致害补偿等规定，意味着非法食用野生动物属于违法行为。但是新冠肺炎的首例感染者是通过非法食用野生动物被感染，却没有得到有效的打击。2003年，SARS病毒自广东一路北上，肆虐全国。17年后，新冠肺炎病毒席卷神州。在SARS病毒传播中，果子狸等野生动物成为中间宿主，而武汉华南海鲜市场野生动物体内也分离出新型冠状病毒。华南市场说到底还是食品卫生监督的范畴，“野味”作为食品进入到华南市场是否满足食品市场质量准入标准？

（三）行政执法监督存在薄弱环节

目前我国新旧体制的交替尚未完成，市场经济秩序尚未完全确立，大多数行政执法行为尚未通过法制的形式而严密规范，由此导致没有全部发挥出行政执法监督工作的基本作用和功能。

1.国家权力机关对行政执法的监督不力。相比较行政部门的其他监督来讲，人大监督具有全面性和权威性的特点。人大监督的基本职能和权利是有着明确划分的，这是由宪法和法律规定的，但是即便如此，人大监督的具体内容、程序以及产生的后果等实际情况，在宪法和法律中没有明确的说明。加上目前人大机构人员素质的局限，使得这种本应最具有监督功能的监督部门缺乏应有的力度。

2.司法机关对行政执法的监督尚较薄弱。宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关，赋予检察机关对任何执法主体进行执法活动监督的权利。但是在实践中检察院除了能在法律明文规定的情况下，对公安机关和审判机关的执法活动（审判机关专指人民法院，属司法机关）实施有效的法律监督，在面对行政执法活动数量过多的情况时，司法机关的监督作用便不太明显[1]。

3.行政执法监督的程序、目标非法定化。从目前阶段我国实施的行政执法监督体制来看，与其他监督主体相比较，司法机关和行政监察机关的行政执法活动监督制度比较完善，而除此之外其他监督主体的监督制度目标存在泛化的缺陷，监督工作不能得到充分的落实。

4.行政执法监督程序有待完善。由于现行执法监督体制中监督程序的不完善，监督目标的泛化，同时又没有建立起行政执法监督效果评价制度，使得未能给予行政执法监督效果评价以应有的重视。行政执法监督在更多的时候只满足于形式，而不注重它的结果[2]。这种状况既造成了行政执法监督自身缺乏自我约束、自我控制，又不可避免地使行政执法人员轻视，甚至无视监督这一重要环节。

5.行政执法监督主体内部缺乏自我约束机制。我国现有行政执法监督主体的多元化，是我国行政法制监督的特色和优点所在，但不可否认的是，现有各执法主体的自身建设有待进一步加强，监督主体内部缺乏必要的督促和制约机制。

本应通力合作，形成强大合力的各监督主体之间缺乏应有的合作，有的甚至出现了有利就抢，无利就避，遇事就互相推诿的不正常现象，使不同监督主体的监督效力非但不能形成合力，相反却相互抵消。

二、加强宏观管理，突显法律作用

中央全面深化改革委员会第十二次会议强调，需要充分总结经验和吸取教训。对本次新冠肺炎疫情工作过程中存在的不当之处，应当及时改进，不断优化重大疫情防控体制机制，促进我国国家公共卫生应急管理体系不断完善和健全。

（一）提高国家治理能力和水平

这次新冠肺炎疫情的发生，让人们意识到在城市公共环境治理工作中存在许多不足之处，对于此，相关单位和人员要进行全面整治，对公共卫生当前的缺陷加以改善。对于食用野生动物的风险，是人们一直以来都知道的问题，但是在认知度如此之高的状况下，“野味产业”仍然存在，甚至规模超出想象，这对国家的公共卫生安全造成了严重威胁。基于此，政府相关部门需要从法律方面入手，完善和健全行管法律条文，对市场的监督力度不断增加。为了实现在源头上避免重大公共卫生风险的发生，应当坚决做到取缔和严厉打击非法野生动物市场和贸易，革除滥食野生动物的陋习。逐步加强法治社会的建设，对传染病防治法、野生动物保护法等相关的法律法规，根据实际情况进行严格的评估和完善，对生物安全相关法律法规要提到日程中来。除了上述问题，这次新冠肺炎疫情还显示出一项问题，就是卫生防疫物资的储备量明显不足，对于此，应当对国家储备体系的问题加以梳理，将储备物品的种类、规模以及结构等做到科学有效的调整，将储备的有效性加以提升[3]。

（二）加快构建法律法规体系，保证依法行政

1.强化公共卫生法治保障。我国目前公共卫生领域的相关法律法规仍需进一步完善与健全，应当对其加以完善。将相关法律法规尽快完善，并在社会中进行落实和实施，进一步构建国家生物安全法律体系，以及制度保障体系。从根源上杜绝重大公共卫生风险的发生，应当坚决取缔和严厉打击非法野生动物交易。

2.改革完善疾病预防控制体系。突发公共卫生事件的预防，是预在前防在后，事前的防范准备考验着政府对卫生事件的侦查和应急能力，对政府治理能力提出更高的要求。凡事预则立，在突发事件事前预防中也不例外。健全公共卫生服务体系，加强公共卫生队伍建设，对公共卫生重大风险的研究判断、评估、决策，以及防控协调机制进一步优化，并尽快落实实施。

3.健全统一的应急物资保障体系。新冠肺炎疫情暴露出中国在面对突发公共卫生事件时，应急物资储备信息和应急物资综合管理信息的缺乏，在储备和调用应急物资时未进行科学合理的规划。因此，政府应当发挥行政指导的作用，指导建立应急物资储备的信息库和应急物资综合管理信息库，依据科学的应急物资储备目录储备医疗物资，根据物资的周转期限及时更新储备额度，以更好地为突发公共卫生事件提供物资保障。

（三）加强行政执法队伍建设，提升行政执法水平

1.强化认识，抓紧行政执法队伍建设。加强行政执法队伍建设是适应经济社会发展的大局，是正确履行政府工作职能的根本保证，同时也是做好疫情防控的重要保障。贯彻依法治国的基本方略之一，就是不断强化行政执法队伍建设工作，同时也是促进政府的基本职能完成转变的方式。

2.强化教育，提高行政执法队伍素质。疫情防控工作是非常重要的，可以将疫情防控取得的成果作为检验“不忘初心、牢记使命”主题教育的参考，作为检验“四个意识”是否到位、“四个自信”是否坚定、“两个维护”是否做到的试金石和磨刀石。发挥出典型带动辐射的重要作用，促进优质行政执法队伍的形成，将行政执法领导干部扎实的工作作风进行进一步培养，在工作中充分发挥出不同级别领导班子的模范带头作用。采取多种措施提升专业技术团队的应急处理能力，全面培训疾控人员的传染病甄别知识、平衡各地区专业队伍的人员配置，对可能发生的突发事件科学、及时地做出预警反馈，将风险控制在传播的初期，进而达到迅速控制疫情传播和蔓延的效果。

3.强化管理，严格规范行政执法行为。加大执行网络查控办案力度，加强执法部门协调配合，严厉打击各类扰乱社会秩序的违法犯罪行为。强化监督，制约行政执法权力，建立健全检查监督机制，促进各项工作的正常开展和实施。同时，为了保证行政行为更加规范，使其各项行政工作都能够落到实处，督办整改机制也要及时建立。建立激励约束机制，充分调动监管执法的积极性和创造性。

（四）健全管理体系，切实提高政府依法治理能力

在面对新冠肺炎疫情防控的关键时期，应积极推进依法防控、科学防控、联防联控。在今后的社会治理过程中，更应该健全各项管理体系，切实提高依法治理能力。从立法、执法、司法、守法各环节共同发力，放眼长远，总结经验，吸取教训，健全管理体系，进一步增强依法防控和治理能力，从而促进疫情防控进展的更加顺利，最终让社会局势长期趋于稳定。