事业单位推进多层次养老保障体系建设研究

文/卢程程

20世纪90年代中期，世界银行以人口老龄化为主题发表了一篇名为《老龄化——保护老年人和促进增长的政策》的报告，报告中首次提出“多层次养老保险制度”，并随着有效的推广之后，逐渐受到世界各国的关注。世界各国均开始实施多层次养老保险的相关体系建设，在此期间，我国也开始投身于多步骤养老保险制度的建设当中[1]。目前，我国各行各业均开始建设多层次养老保障体系，并在建设初期获得了较好的效果。采取有效措施推进我国多层次养老保障体系建设的发展，对于我国养老产业的发展具有重要意义[2]。本文主要针对事业单位推进多层次养老保障体系建设进行研究，明确事业单位多层次养老保障体系建设的主要目标，提出了几点可推进事业单位多层次养老保障体系建设发展的整改对策。

一、事业单位实施多层次养老保障体系建设的原因

（一）“双轨制”差距

退休养老金“双轨制”指的是不同用工性质的人员采取不同的退休养老金制度。想要正确认识“双轨制”差距，则需要明确“双轨制”差距的成因，20世纪90年代，为达到富裕人口的分流目的，城镇企业职工基本养老保险制度在国有企业改革的过程中应运而生。

但在国有企业改革期间，大批国企员工纷纷提前下岗，致使当年国有企业平均退休年龄为47岁，同时也未能对转轨成本和预算机制进行妥善的处理，从而导致其需要支付的养老金大幅度提高。由于中央转移支付能力有限，个人账户资金常被应用于当期支付，从而使得社会统筹账户与个人账户长期处于混账管理的状态，当前参保人员缴费高、待遇低的原因均是受此影响造成的[3]。此外，在养老保险金计发基数方面，普通企业是以社会平均工资、在职平均缴费基数、缴费年限等作为确定养老保险金计发基数的主要指标，而事业单位则是以员工退休前一个月的工资、工作年限等作为确定养老保险金计发基数的主要指标[4]。事业单位员工退休前一个月的工资往往远高于普通企业员工的社会平均工资，从而导致两者出现较大的差距。同时，部分企业员工自我保护能力意识差、企业拖欠缴费等因素均是引起“双轨制”差距的原因。另外，由于我国大部分企业退休员工的养老保险金来源仅为基本的养老保险金，而事业单位的退休员工在获得基本养老保险金的同时，还会获得退休员工职业价值的补偿，以及目前我国养老金结构缺乏完整性，这些都会导致退休养老金“双轨制”的待遇差异。

（二）适应我国养老保险制度改革

当前，我国事业单位的员工编制增长相对较为缓慢，而用于养老保险金的支出仅占国内生产总值的1%，低于当前发展中国家养老保险金的平均支出占比，因此将财政“甩包袱”作为我国养老保险制度改革的原因是十分不合理的。首先，实施多层次养老保障体系建设是我国事业单位体制改革的重要前提；其次，在我国大力发展市场经济体制的情况下，形成统一的劳动力市场需求是市场经济体制发展的重要目标，而劳动力市场需求的统一，避免不了养老保险制度的统一。在实现这一目标的过程中，多层次养老保障体系的建设起到了至关重要的作用；再次，与传统社会保障制度相比，当前我国的社会保障制度不仅是单纯的支出，更是国家的理财行为[5]。将多层次养老保障体系应用于事业单位养老制度中，不仅是我国社会保障制度转型的重点要求，同时也为我国应对即将来临的人口老龄化高峰期做出了良好的准备；最后，“双轨制”差距十分明显，因此其也不符合我国社会保障制度中公平、和谐的理念。

（三）作为我国公职人员养老保险制度改革的试行点

在事业单位中实施多层次养老保障体系建设的实质主要是对政府、各类型事业单位及其员工三者之间关系模式进行调整，并重新规划公职人员的概念范畴。与事业单位和普通企业的员工不同，公职人员是由我国财政供养的公共部门职员。近年来，我国报考公务员的人数不断增高，这与公共部门给予公职人员的福利保障较为优厚有直接关联。同时，优厚的福利保障也是公共部门弥补嘉奖公职人员、吸引公职人员为其终身服务的手段。在众多福利保障当中，养老保障占主要地位，这是因为我国公共部门的养老保险制度是在国民养老保险制度之前建立的，同时公共部门的养老待遇普遍高于普通企业。

目前，我国事业单位的职业特征和福利制度与公共部门具有较高的相似性，因此，将多层次养老保障体系建设运用到事业单位的养老保险制度改革当中，可以为我国公职人员养老保险制度的改革发挥示范作用，对促进我国公职人员养老保险基金结构的健康发展起到重要作用。

二、推进事业单位养老保障体系建设的策略

（一）建立全国统一的事业单位多层次养老保障体系

当前我国各类型事业单位均开始实施多层次养老保障体系的构建，但是各类型事业单位构建的体系组成各不相同，虽然其中需要政府部门缴费的费率与当前普通企业的费率均为28%，但是不同多层次养老保障体系的组成各有利弊。在公共部门养老保险制度选择多层次养老保障体系试行时，不利于公共部门选择更加适合自身发展的体系，从而对公共部门养老保险制度的改革造成不利影响[6]。

因此，应该鼓励事业单位单独建制，全国统筹，对不同事业单位建设的多层次养老保障体系进行全面分析和整合。从而建立一套适用于全国各类型事业单位的多层次养老保障体系，实现事业单位多层次养老保障体系的统一，对于促进我国事业单位和公共部门养老保险制度的改革具有一定的推动作用。

（二）构建安全的体系运行机制和完备的监管制度

有学者指出，投资风险是养老保险制度众多风险中最大的一种，因此在实施多层次养老保障体系建设的过程中，拥有安全的体系运行机制和完备的监管制度是确保多层次养老保障体系建设顺利进行的关键[7]。首先，有关部门需要出台相关的法律法规，规范基金的运行，确保养老基金能够在一个安全的环境下运营。而且当前我国养老金融产品的周期较长、规模较大，人们更应该注重其安全性。因此，我国可通过对资本市场的纵深发展，加快我国养老金融产品等金融工具的创新，推出更多更具安全性、长效性的养老金融产品。其次，当前我国养老保险金的监管主要是运用多头监管的管理制度，管理制度的职权不清晰、无法有效问责等缺点会严重降低监管质量[8]。因此，我国应严格遵循“谁管理，谁负责”这一原则，将人力资源和社会保障部门作为监管制度的主体，将立法和司法监督作为监管保障，让专业机构和社会监督的作用充分发挥出来，从而建立一个完备的养老保险基金监管制度。最后，可通过建立风险补偿机制，构造养老保险基金运营的“安全阀”，同时对控制基金管理者的行为也具有重要意义。

（三）形成统一的国民多层次养老保障体系

当前我国公共部门、事业单位以及普通企业的养老保险制度依然存在较大差距，因此在事业单位实施多层次养老保障体系建设期间，由我国相关部门对养老保险金的结构进行全面调整，整合公共部门、事业单位以及普通企业的基本养老保险金制度，建立一套全国统一的国民多层次养老保障体系，从而促进我国养老保险制度的整体发展。

三、结语

多层次养老保障体系建设作为我国当前备受关注的项目之一，将其应用于事业单位养老保险制度的改革工作当中，并通过有效措施加快建设。

这不仅有利于我国公共部门、事业单位及普通企业养老保险制度的共同发展，同时对促进我国养老服务事业的可持续发展也起到了重要作用。