新《预算法》背景下高校预算绩效管理的研究

游俊红（高级会计师）（福建体育职业技术学院财务处 福建福州 350003）

一、引言

预算，是指经过法定程序批准的政府、机关、团体和事业单位在一定期间内的财政收支计划。预算绩效管理是以预算为对象，以提高预算收支质量和效益为目的，将绩效理念融入预算编制、执行、监督全过程，实现预算与绩效有机融合的管理活动。预算绩效管理由绩效目标管理、事前绩效评估管理、绩效运行监控管理、绩效评价管理、评价结果反馈及应用管理共同组成。新《预算法》明确了预算法的本质，行政事业单位从管理监督的主体变成了被管理监督的对象，角色的转变自然带来了职能的转变。全面实施预算绩效管理重点在于衡量预算的绩效，即以产出结果或者效益为导向，一切指向效益，由此来达到优化资源配置、提升管理水平的作用。

高校资金的投入与产出有其特殊规律，如何在尊重高校发展规律的基础上深入贯彻国家关于全面实施预算绩效管理的有关政策，是高校应思考的重要课题。本文结合新《预算法》的实施，对当前高校预算绩效管理存在的问题、对策进行了研究与分析，并结合F学院的具体措施进行了分析说明。

二、当前高校预算绩效管理存在的主要问题

（一）预算绩效目标管理不成体系

当前高校预算绩效目标管理方面存在一些问题。一是高校在实施预算绩效管理时，绩效目标的设置通常直接采用共性的、一般的绩效目标来申报，只是为了应对上级的预算要求，并没有认真全面地考虑到绩效目标是否与预算部门的职能目标、管理要求相关，更没有考虑到预算绩效目标的设置是否与高校整体的战略发展规划相关。二是高校预算部门申报的绩效目标往往缺乏合理性、科学性，预算管理部门也缺乏足够的标准来衡量，绩效目标的审核同样缺乏标准。当前高校在设立预算绩效目标时，没有考虑预算绩效目标是否具有可衡量性、可操作性，绩效目标指标过于单一，在衡量绩效目标的指向性上不够明确，这也直接使得高校绩效管理缺乏科学性。

（二）绩效运行监控体系不够健全

从实际情况来看，大多数高校绩效运行监控体系浮于表面，缺陷较多。（1）高校绩效运行监控总体方案在制度上无法得到有效保障。当前，高校较少制定针对预算的绩效运行监控方案，也缺乏可落地的有效措施，对绩效目标的监控手段不够；没有从制度层面和系统层面上完善绩效运行的监控方案，即使有措施也主要是依靠会计核算与分析手段来发现，导致绩效运行监控内容未达到绩效目标与后续绩效评价的要求。（2）绩效运行相关数据获取不足。高校当前绩效运行相关数据的缺乏表现在多个层面。其一是广泛性不足，当前高校实施绩效运行监控的数据来源渠道单一，主要是财务信息系统、绩效申报和进度资料。其二是及时性不足，绩效运行监控是后续绩效评价的基础，需要围绕绩效目标来进行收集，但当前高校通常并没有形成单独的体制机制来进行绩效运行监控，只是以财务系统生成的数据进行事后的监控，无法做到真正意义上的事中监控。其三是正确性不足，由于绩效运行监控数据来源单一，再加上滞后性强，无法形成数据的相互印证与对比，往往容易导致数据造假。

（三）预算事后绩效管理不够完善

1.绩效评价指标体系不完善。当前多数高校由于日常工作任务重，各项项目支出繁杂、数量多，难以对其科学合理地进行分类，进而导致绩效评价不够全面深入。一般情况下高校绩效评价的内容仅包括对于预算执行的效果进行定性分析，主观性强，无法衡量与比较。

2.绩效评价结果运用不充分。当前高校针对预算及其他管理信息的数据系统更新慢，在一定程度上导致绩效评价无结果或者结果丢失、无法共享。再加上相关制度的缺失、评审人员的水平限制，更加使得绩效评价结果无法运用。

3.绩效管理的监督力度不足。高校的预算绩效评价缺少行之有效的预算监督制度。比如在公众监督方面，一是高校预算披露的集合度不够，即使公众想要监督，也受限于精力，只能按高校来分别检索；二是信息公开的详细程度低，高校所披露的预算内容无法真实反映高校复杂的经济业务，导致预算绩效管理作用大打折扣。

（四）预算工作人员缺乏绩效管理理念

高校预算工作人员片面地认为预算编制的目的是尽可能多地申请财政资金，而忽略了下拨预算资金使用的绩效考核，造成财政资金的浪费或不合理使用，也为腐败行为的滋生提供了土壤。

三、对策建议

（一）构建完善的绩效目标管理体系

预算绩效目标是预算部门希望在预算期限内其支出能够达到的效果和预期。预算绩效目标是绩效评价的基础，是绩效运行监控的基础。因此，构建完善的绩效目标管理体系首先就要明确预算绩效目标的内涵与要求。预算绩效目标要与预算部门职能与管理目标高度相关。在时间顺序上，绩效目标通常与预算编制同时进行，以指导预算部门整个预算期内的经济事项，对于预算部门的职能范围和发展规划有着重要影响。因此，预算绩效目标的制定必须将现在与将来统筹考虑。其次预算绩效目标要与高校整体发展战略高度相关。预算部门绩效目标是对预算部门工作的全面考核，但这并不意味着可以脱离高校整体的发展目标，从编制过程来看，预算绩效目标的编制需要经历多次从上至下、从下至上的过程。

（二）提高绩效运行监控体系数据采集的相关性、有用性和正确性

高校通过采集预算在运行过程中产生的数据和信息，利用特定方法可以建立有效的实时绩效监控体系，有助于发现预算在运行过程产生的问题，并及时采取对策解决。针对目前高校绩效运行监控体系数据采集存在一些问题，本文建议：一是提高预算管理部门采集数据的相关性，即采集到的绩效运行数据要符合绩效监控的要求，发挥为高校的管理决策服务的作用；二是提高数据采集信息量化水平，切实反映绩效的实际情况，将数据转化为对管理决策有用的信息；三是提高数据的正确性水平，严格审核数据来源渠道、检查数据真实性等。

（三）完善预算事后绩效管理

1.构建全面完整的绩效评价指标体系。科学完整的绩效评价指标体系可以衡量绩效目标的完成程度，便于与其他预算部门比较分析，是实现预算绩效管理能力最重要的工具。构建科学完整的绩效评价指标体系要特别注重全过程的预算管理，也就是说在预算的编制、执行、监督各个环节都要建立相应的多维指标来进行评价，即从投入到产出的资金流动过程，着重考虑绩效目标是否完成。另外，要特别关注绩效评价指标的标准与原则，即要考虑一个项目预算的科学性、合理性等原则，并在此基础上考虑采用什么标准去衡量，通常可以采用绩效目标所指定的标准、行业中约定俗成的标准、预算部门历史时期的标准、其他预算部门同期的标准等。在设计好绩效评价指标之后，还要考虑各指标在指标体系中所占的权重。

2.注重评价结果的充分运用。只有将绩效评价的结果及时反馈至预算部门，并且明确预算部门的整改责任，才能从制度上解决绩效评价结果运用不充分的问题，并进一步将预算评价结果作为下一年预算编制时的重要依据。通过绩效评价鼓励执行效果好的预算部门优先发展，督促执行效果差的部门积极改正，只有这样绩效评价才能起到优化资源配置的作用，提高资源利用效率。另外还要建立信息公开和问责机制，发挥好公众和舆论监督的作用，从第三方的角度促使高校做好预算绩效管理，并且成为约束领导干部的重要制度。

四、高校预算绩效管理问题的应对——以F学院为例

F学院是某省一所省属公办体育高等职业院校，其大部分资金来源于财政拨款，因此新 《预算法》的变化将从多方面对F学院的预算绩效管理产生不同程度的影响，例如：新《预算法》强调了绩效对于预算管理的重要性，行政事业单位在使用财政资金时必须改掉以往“重投入、轻产出”的缺点，重点落实产出效果，这就对高校各部门的管理方式提出了巨大挑战。新《预算法》要求行政事业单位在编制预算时必须同时编制预算绩效目标，并且预算绩效目标应当成为绩效评价的重要依据，通过预算绩效管理的方法倒逼高校预算部门使用财政资金时注重产出、注重效益。为了更好地开展预算工作，F学院主要采取了以下几个方面的措施：

（一）明确界定预算绩效目标和体系

1.预算绩效目标要具有可衡量性。根据预算的不同性质，从定性、定量、定性与定量相结合三方面制定预算绩效目标，尽可能准确、合理地描述预算绩效目标。

2.预算绩效目标要具有可操作性。绩效目标不能超出部门能力，预算绩效目标不仅受到预算部门所能获得资源的限制，而且还受到预算部门工作能力与工作人员数量的限制，其标准应是预算部门经过努力后能够办到的。

3.预算绩效目标体系要具有综合性。通常情况每个指标会从不同的角度来描述预算绩效目标，但却无法描述预算绩效目标的全貌，因此F学院的绩效目标相互补充，构成了综合性的绩效目标体系。

（二）准确、及时、全面地编制绩效运行监控报告

首先，F学院预算部门采取多种手段分析校内外环境，并预测可能对绩效目标产生的影响。其次，全面、及时地编制绩效运行监控报告。监控报告及绩效运行要符合绩效目标，要特别注重绩效运行报告编制的时间点和时效性。最后，定期组织会议沟通、分析预算的执行效果，查找预算差异原因。

（三）强化预算绩效的监督、检查

F学院确定了预算监督的主体责任，即财务处作为主管部门负有主要责任，通过制定相应制度对预算绩效进行了全过程、全方位的预算绩效管理。并且，F学院加强了审计部门在预算绩效管理的作用，通过将绩效运行监控常态化实现了预算事中绩效管理和审计职能的有机统一。F学院还不断加强信息公开制度，严格按照上级有关规定来实现对于相关预算资料的公开，使得社会公众、媒体能起到相应的作用。

五、结论

本文通过对预算绩效管理概念的梳理，研究与分析我国高校在预算绩效管理过程中存在的问题与改进对策，并结合F学院的案例进行详细阐述，研究当前高校在新《预算法》的背景下如何促进预算绩效管理在高校中的应用。通过研究分析认为当前高校在预算绩效管理方面主要存在预算绩效目标管理不成体系、绩效运行监控体系不够健全、预算事后绩效管理不够成熟等问题，并结合F学院的科学界定绩效目标内容，准确、及时、全面地编制绩效运行监控报告，强化预算绩效的监督、检查三项措施归纳出改进预算绩效管理在高校应用的可能路径。